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中國(guó)煤礦安全治理：被忽視的成功經(jīng)驗(yàn)

時(shí)間：2020-08-24 18:34，來(lái)源：白鯊在線

聶輝華 李靖 方明月
 
內(nèi)容摘要：中國(guó)曾經(jīng)是全球礦難最嚴(yán)重的地區(qū)，但是中國(guó)在過(guò)去二十年里成功地遏制了礦難頻發(fā)的趨勢(shì)，極大地降低了煤礦死亡率。文章在梳理1949-2018年煤礦監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，整理了關(guān)于礦難的詳實(shí)數(shù)據(jù)，并在一個(gè)統(tǒng)一的政企關(guān)系框架下總結(jié)了中國(guó)成功治理礦難的三條經(jīng)驗(yàn)。第一，在政策目標(biāo)上，中國(guó)巧妙地在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生產(chǎn)安全兩者之間權(quán)衡取舍；第二，在制度設(shè)計(jì)上，中國(guó)將煤礦生產(chǎn)部門(mén)和安全監(jiān)管部門(mén)分立；第三，在治理體系上，中國(guó)構(gòu)建了以垂直管理為主、群眾監(jiān)督為輔的多元治理體系。中國(guó)在煤礦領(lǐng)域的成功治理經(jīng)驗(yàn)，為其它領(lǐng)域的公共治理問(wèn)題提供了有益啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：礦難 安全生產(chǎn) 治理 政企合謀
 
本文發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2020年第4期
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中國(guó)煤礦安全治理

 

一、導(dǎo)論
 
諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主諾斯認(rèn)為，政府的主要職責(zé)是向公民提供保護(hù)和公正（North，1981）。最重要的保護(hù)對(duì)象當(dāng)然是公民的生命。因此，除了戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害和流行病，確保安全生產(chǎn)就是和平時(shí)期政府的主要職責(zé)之一。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，煤礦事故（簡(jiǎn)稱礦難）往往是重災(zāi)區(qū)。歷史上，至少發(fā)生過(guò)兩次死亡人數(shù)超過(guò)千人的礦難：一次是1906年法國(guó)庫(kù)里耶耳礦難，導(dǎo)致1140人死亡；另一次是1942年遼寧本溪礦難，導(dǎo)致1594人死亡，這也是人類歷史上最嚴(yán)重的礦難（胡塵白和翁發(fā)春，2012）。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，礦難治理是國(guó)家治理的重要任務(wù)，也是衡量國(guó)家治理水平的重要標(biāo)志。這有兩方面的原因。第一，煤炭是中國(guó)最重要的能源，中國(guó)也是全球最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)。2018年，中國(guó)能源消費(fèi)總量是46.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的59.0%。[1] 高峰期，中國(guó)70%左右的能源供應(yīng)依賴煤炭（Wang，2006）。中國(guó)的煤炭產(chǎn)量在過(guò)去十年一直穩(wěn)居世界第一，占比從2007年的44%上升到了2017年的46%。[2] 第二，中國(guó)的礦難死亡人數(shù)位居全球最高。根據(jù)官方估計(jì)，2003年中國(guó)生產(chǎn)了全世界35%的煤炭，但是卻出現(xiàn)了80%的礦難死亡人數(shù)。[3]

由于礦難頻仍，中國(guó)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。2000-2010年，中國(guó)每年因礦難死亡的平均人數(shù)高達(dá)4870人，而美國(guó)同期每年礦難死亡人數(shù)僅為33人。最高峰的2002年，中國(guó)死亡6995人，美國(guó)死亡27人，前者是后者的259倍。[4] 考慮到煤炭產(chǎn)量與死亡人數(shù)正相關(guān)的因素，國(guó)際上一般按每百萬(wàn)噸煤的死亡人數(shù)（百萬(wàn)噸煤死亡率）來(lái)衡量安全生產(chǎn)水平。即便如此，1988-2002年中國(guó)煤礦百萬(wàn)噸煤死亡率也遠(yuǎn)高于美國(guó)、日本和德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至比非洲和印度等發(fā)展中國(guó)家高幾十倍（聶輝華和蔣敏杰，2011）。

但是，很多人可能忽視了中國(guó)在礦難治理方面的快速進(jìn)步。將視角從2000年一直延伸到最近時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)：中國(guó)的煤礦安全治理水平已經(jīng)有了極大的提高。圖1顯示了2001-2018H年中國(guó)每年的礦難死亡人數(shù)和百萬(wàn)噸煤死亡率。[5] 無(wú)論是死亡人數(shù)還是死亡率，從2002年開(kāi)始都呈現(xiàn)出急劇下降的趨勢(shì)。2001年礦難死亡人數(shù)是5670人，死亡率是5.3，而2018年死亡人數(shù)為333人，死亡率為0.093，歷史上首次低于0.1。2018年和2001年相比，死亡人數(shù)減少了94.13%，平均每年減少5.23%。從死亡率來(lái)看，0.093這一數(shù)值相當(dāng)于美國(guó)1986年的安全水平（0.09）�？紤]到中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，而且大部分煤礦都是地下煤礦，而美國(guó)大部分為露天煤礦，我們認(rèn)為中國(guó)的礦難治理水平已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)成功的高峰。[6] 與其它公共治理（例如環(huán)境污染）相比，煤礦治理應(yīng)該是近二十年來(lái)最成功的公共管理實(shí)踐之一。然而，中國(guó)的煤礦治理經(jīng)驗(yàn)似乎沒(méi)有引起足夠的重視。因此，本文的主要目的就是分析新中國(guó)成立至今礦難治理的特征事實(shí)和成功經(jīng)驗(yàn)。
 
本文認(rèn)為，中國(guó)礦難治理的成功經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下三點(diǎn)。第一，在政策目標(biāo)上，中國(guó)巧妙地在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生產(chǎn)安全兩者之間權(quán)衡取舍，這是礦難得以遏制的大前提；第二，在制度設(shè)計(jì)上，中國(guó)將煤礦生產(chǎn)部門(mén)和安全監(jiān)管部門(mén)分立，避免了代理人的多任務(wù)沖突問(wèn)題；第三，在治理體系上，中國(guó)構(gòu)建了以垂直管理為主、群眾監(jiān)督為輔的多元治理體系，既避免了公共代理難題，又解決了信息不對(duì)稱難題。

接下來(lái)，我們首先概述學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)礦難頻發(fā)的主要原因和對(duì)策，然后通過(guò)詳實(shí)的數(shù)據(jù)歸納中國(guó)礦難的特征事實(shí)，繼而用一個(gè)政企關(guān)系框架來(lái)分析中國(guó)礦難治理的成功經(jīng)驗(yàn)，最后是一個(gè)總結(jié)。