聶輝華 李琛 吳佳妮
[提 要] 煤礦安全生產(chǎn)問題不僅是中國面臨的嚴(yán)峻問題，也是一個(gè)世界性的難題。本文首次利用1982-2014年九個(gè)產(chǎn)煤大國的跨國面板數(shù)據(jù)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度檢驗(yàn)了煤礦監(jiān)管模式和政治體制對(duì)礦難的影響。結(jié)果表明：（1）煤炭安全生產(chǎn)的集權(quán)監(jiān)管有利于減少礦難死亡率。一個(gè)國家的煤礦安全監(jiān)管模式由分權(quán)改成集權(quán)，可以減少近一半的死亡率。（2）一個(gè)國家的政治體制不會(huì)直接影響礦難的死亡率。這說明煤礦安全生產(chǎn)問題主要是一個(gè)監(jiān)管體制問題，而不是一個(gè)政治體制問題。（3）在發(fā)展中國家，集權(quán)監(jiān)管模式對(duì)降低礦難死亡率的效果更明顯。（4）在轉(zhuǎn)型國家，監(jiān)管集權(quán)和改進(jìn)政府問責(zé)都能降低礦難死亡率。本文的結(jié)果對(duì)于礦難的跨國比較分析以及遏制礦難具有重要的政策含義。
[關(guān)鍵詞] 礦難；集權(quán)；分權(quán)；監(jiān)管；體制
一、導(dǎo)論
無論是在發(fā)展中國家，還是在發(fā)達(dá)國家，煤礦安全生產(chǎn)問題都不容小覷。在世界范圍內(nèi)，煤礦安全事故層出不窮。在中國，僅僅在2015年8月份，重慶市和貴州省就發(fā)生兩起事故，分別造成3人和13人死亡。在俄羅斯，2016年2月25日沃爾庫塔“北方”礦井爆炸導(dǎo)致36人遇難。在美國，2010年4月6日，西弗吉尼亞州首府查爾斯頓附近的一處煤礦發(fā)生爆炸事故，至少有29人被證實(shí)遇難，這是美國自1984年以來傷亡最嚴(yán)重一起礦難。 相對(duì)而言，中國的礦難次數(shù)和死亡人數(shù)是全球最高的。根據(jù)國際機(jī)構(gòu)估計(jì)，全世界80%的礦難死亡人數(shù)發(fā)生在中國，但是中國煤炭產(chǎn)量只占全世界的40%左右。[1] 官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2000-2011年期間，每年中國礦難的死亡人數(shù)是美國的140多倍，然而中國的煤炭產(chǎn)量只是美國的2倍。[2] 本文的問題是，在資金和技術(shù)可以自由流動(dòng)的全球化時(shí)代，為什么不同國家之間的礦難死亡人數(shù)有如此大的差異？從國際比較的視角來看，造成礦難的主要原因有哪些？
目前經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于礦難或者安全生產(chǎn)的研究，幾乎都是基于某個(gè)國家或行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)研究或者案例研究，它們主要包括兩類文獻(xiàn)。 第一類文獻(xiàn)研究經(jīng)濟(jì)因素對(duì)生產(chǎn)安全的影響，這包括兩個(gè)方面。第一，安全投入不足。湯凌霄和郭熙保認(rèn)為，煤礦安全投入具有數(shù)額大、收益慢、隱蔽性和外部性等特點(diǎn)，因此很多煤礦投入不足，容易導(dǎo)致生產(chǎn)事故。[3] 陶長琪和劉勁松根據(jù)美國的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，只有大煤礦才能承擔(dān)巨額的安全投入，因此中小煤礦更容易出現(xiàn)安全事故。[4] 最近，科恩和沃德洛（Cohn and Wardlaw）利用美國的企業(yè)數(shù)據(jù)（不含煤礦）發(fā)現(xiàn)，企業(yè)負(fù)債率高會(huì)導(dǎo)致投入不足以及更多的工傷事故。[5] 聶輝華和趙懷南利用2001-2006年中國煤炭企業(yè)的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)負(fù)債率顯著提高了礦難的死亡人數(shù)。[2] 第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全性能較差。一些學(xué)者認(rèn)為，中國的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦技術(shù)水平低、安全措施缺乏，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的保護(hù)，因此生產(chǎn)安全事故較多。[6] [7] [8] [9] 白重恩等人利用1995－2005年的省級(jí)層面數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)關(guān)井政策導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的煤炭產(chǎn)量下降了，但是死亡率卻上升了�？梢姡a(chǎn)權(quán)保護(hù)會(huì)影響生產(chǎn)安全投入。[10]
第二類文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)政治因素對(duì)煤礦安全的影響，它包括三個(gè)方面。第一，政府監(jiān)管的作用。劉易斯貝克等人（Lewis-Beck et al）認(rèn)為煤礦事故的死亡率是由政府監(jiān)管政策的執(zhí)行力度決定的。由于美國聯(lián)邦政府在1941年與1969年的立法，他們利用這兩處斷點(diǎn)檢驗(yàn)了執(zhí)法力度和煤礦死亡率的關(guān)系，并發(fā)現(xiàn)政府加強(qiáng)管制有助于降低礦難死亡率。[11] 有意思的是，格雷和肖爾茨（Gray and Scholz）利用美國的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)美國安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的無效性，并據(jù)此反駁管制論。[12] 基于中國煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管的體制演變，王紹光認(rèn)為建立垂直的國家生產(chǎn)安監(jiān)總局有效地減少了礦難。[13] 肖興志等人從理論上和經(jīng)驗(yàn)上表明，加強(qiáng)煤礦的規(guī)制能夠有效地降低中國煤礦的死亡率。[14] 第二，政治關(guān)聯(lián)對(duì)安全生產(chǎn)的影響。菲斯曼（Fisman）和汪勇祥利用2008-2013年中國上市公司數(shù)據(jù)分析了政治關(guān)聯(lián)和企業(yè)生產(chǎn)事故的關(guān)系，并發(fā)現(xiàn)有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)死亡率要比沒有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)高兩至三倍。[15] 第三，政企合謀對(duì)煤礦安全的影響。聶輝華等人利用中國1995-2005年國有重點(diǎn)煤礦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的集權(quán)-分權(quán)-集權(quán)的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)煤礦監(jiān)管的分權(quán)體制會(huì)導(dǎo)致更多地方政府和煤礦企業(yè)之間的合謀，從而導(dǎo)致更高的死亡率。[16] [17]
上述研究從不同的角度豐富了我們對(duì)礦難的認(rèn)識(shí)，但是還有兩點(diǎn)不足。第一，目前的文獻(xiàn)幾乎都是省級(jí)或企業(yè)級(jí)的中國樣本，或者是美國企業(yè)的樣本，但沒有不同國家之間礦難的比較，從而難以捕捉國家之間的地理位置、自然資源、社會(huì)文化等（不隨時(shí)間變化的）因素對(duì)礦難的影響。例如，專家認(rèn)為，中國和美國之間的礦難死亡人數(shù)之所以相差懸殊，一個(gè)重要原因就是中國的煤礦大約90%是地下煤礦，而美國的煤礦超過60%是露天煤礦，后者通常更安全。[18] 因此，如果不能在國別比較時(shí)控制地理特征，就難以準(zhǔn)確地分析某個(gè)國家礦難的發(fā)生因素。第二，目前的文獻(xiàn)主要側(cè)重于監(jiān)管、資金或政治關(guān)聯(lián)等方面的因素，而忽視了政治體制、法律、腐敗和媒體等方面的因素。美國礦難極少的另一個(gè)原因，是它有嚴(yán)格的法律監(jiān)管和媒體監(jiān)督，這顯然與政治體制有關(guān)。因此，忽略政治環(huán)境談監(jiān)管，如同在真空中談監(jiān)管，這也是不現(xiàn)實(shí)的。為此，本文將彌補(bǔ)這兩點(diǎn)不足。此外，從微觀層面而言，煤礦企業(yè)可以通過提高安全設(shè)備、改善礦工采礦環(huán)境等來減少煤礦死亡率。但企業(yè)是否采取安全生產(chǎn)措施是一個(gè)條件概率問題，它依賴于國家的監(jiān)管體制、法律、政治體制等制度性安排。因此，本文將主要從這些體制性因素入手來研究礦難問題。世界多個(gè)產(chǎn)煤大國采取了不同的監(jiān)管體制和政治體制，這也為本文進(jìn)行跨國比較提供了可能性。本文將回答下列問題：煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)是集權(quán)還是分權(quán)更有利于降低礦難死亡率？一國的政府問責(zé)程度對(duì)礦難死亡率是否有影響？煤礦安全問題主要是監(jiān)管體制問題還是政治體制問題？
本文使用1982-2014年中國、美國、英國、德國、波蘭、俄羅斯、印度、南非以及烏克蘭九個(gè)主要產(chǎn)煤國家的礦難數(shù)據(jù)，利用面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)和工具變量回歸方法，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了監(jiān)管模式和政治體制對(duì)煤礦生產(chǎn)安全的影響。需要說明的是，盡管本文討論的問題是煤炭生產(chǎn)安全問題，但是分析的視角是標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。本文特別強(qiáng)調(diào)了集權(quán)-分權(quán)的框架，這是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、委托-代理理論或組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心工具。本文得到了如下主要結(jié)果。
第一，相對(duì)于分權(quán)監(jiān)管，集權(quán)監(jiān)管有利于減少礦難死亡率。具體來說，煤礦企業(yè)生產(chǎn)安全的集權(quán)監(jiān)管模式可以將每百萬噸煤的死亡率降低0.556。在本文的樣本中，9個(gè)國家的百萬噸煤死亡率的平均值為1.22，標(biāo)準(zhǔn)差為1.93。這意味著，一個(gè)國家的煤礦安全監(jiān)管模式由分權(quán)改成集權(quán)，可以減少近一半的死亡率。本文的結(jié)論從跨國數(shù)據(jù)的角度支持了“政企合謀”觀點(diǎn)，即分權(quán)時(shí)地方政府或監(jiān)管機(jī)構(gòu)與煤礦企業(yè)之間有更大的合謀空間和更高的礦難死亡率，同時(shí)也支持了加強(qiáng)政府監(jiān)管的觀點(diǎn)。[13] [16] [17]
第二，一國的政府問責(zé)程度總體上不會(huì)影響礦難死亡率。用多種指標(biāo)度量的政府問責(zé)程度與礦難死亡率之間沒有顯著的相關(guān)性。也就是說，煤礦安全水平與政治體制無關(guān)。這表明煤礦安全問題在更大程度上是一個(gè)監(jiān)管問題，而不是一個(gè)政治問題。因此，要提高煤礦安全生產(chǎn)水平，關(guān)鍵是改善安全監(jiān)管體制。
第三，在發(fā)展中國家，監(jiān)管集權(quán)降低礦難死亡率的絕對(duì)效果更明顯，但政府問責(zé)程度仍不顯著。發(fā)展中國家煤礦安全的集權(quán)監(jiān)管�？梢詫⒚堪偃f噸煤的死亡率減少0.674，高于全樣本的0.556。而發(fā)展中國家的百萬噸煤死亡率平均值為1.713，這意味著發(fā)展中國家的煤礦安全監(jiān)管模式由分權(quán)改成集權(quán)，可以減少超過三分之一的死亡率。
第四，在轉(zhuǎn)型國家，監(jiān)管集權(quán)和改進(jìn)政府問責(zé)程度都可以降低礦難死亡率。這說明，雖然集權(quán)監(jiān)管比政府問責(zé)在煤礦安全問題上更為重要，但是在政治制度很差的國家，改善政治環(huán)境能保障更安全的煤炭生產(chǎn)環(huán)境。
接下來，本文在第二部對(duì)數(shù)據(jù)來源進(jìn)行說明，并進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)，第三部分介紹回歸結(jié)果和進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，最后一部分進(jìn)行總結(jié)。
本文發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2017年第9期。
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監(jiān)管模式、政治體制和礦難 |
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