各地防疫復(fù)工政策昭示了什么？
時(shí)間：2020-03-02 09:30，來(lái)源：白鯊在線
聶輝華/中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授
2020-02-26 來(lái)源：澎湃新聞
【提示】作者分析了全國(guó)各省市102份涉及防疫復(fù)工的政府文件，各地的紓困政策都有哪些主要內(nèi)容呢？這些政策是否抓住了當(dāng)前企業(yè)復(fù)工的“痛點(diǎn)”？為什么不同省份乃至同一省份的不同地區(qū)出臺(tái)的政策會(huì)有明顯的差異？
2月初，中央要求各地做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作部署，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行。在此背景下，各地先后出臺(tái)了各種政策，在防控新冠肺炎的同時(shí)，支持企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)。
那么，各地的紓困政策都有哪些主要內(nèi)容呢？這些政策是否抓住了當(dāng)前企業(yè)復(fù)工的“痛點(diǎn)”？面對(duì)同一種疫情，為什么不同省份乃至同一省份的不同地區(qū)出臺(tái)的政策會(huì)有明顯的差異？
為探求上述問(wèn)題，推動(dòng)各地紓困政策更好地發(fā)揮作用，筆者分析了全國(guó)25個(gè)省份的102份涉及防疫復(fù)工的政府文件，目前不包含甘肅、青海、陜西、西藏、新疆和云南6個(gè)省份。出臺(tái)文件的主體是省級(jí)政府或者地級(jí)市政府，出臺(tái)時(shí)間是2月2日到2月20日，大部分地方集中在2月5日至7日。
一、一個(gè)中心，三個(gè)基本點(diǎn)
各地102份防疫復(fù)工政策文件的主要內(nèi)容，可以形象地概括為“一個(gè)中心，三個(gè)基本點(diǎn)”。
“一個(gè)中心”，是指各省級(jí)地方和地級(jí)市出臺(tái)的政策，90%以上都是圍繞支持中小企業(yè)渡過(guò)難關(guān)這個(gè)大方向制定的，典型的文件名稱(chēng)是《XX市關(guān)于應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持中小企業(yè)共渡難關(guān)政策措施》。
另有大約10%的文件沒(méi)有明確針對(duì)中小企業(yè)。例如，廣東政策的文件名稱(chēng)為《廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)若干政策措施的通知》，這就意味著政策應(yīng)用對(duì)象是所有企業(yè)，包括大型企業(yè)或國(guó)企。此外，廣西壯族自治區(qū)政府、湖北省政府以及江蘇省無(wú)錫市等地的政策也不僅針對(duì)中小企業(yè)。除扶持中小企業(yè)這一主要內(nèi)容，一些地方的文件還提到了關(guān)于強(qiáng)化疫情防控和應(yīng)急保障的內(nèi)容。
“三個(gè)基本點(diǎn)”，是指絕大部分文件主要涉及三個(gè)方面的內(nèi)容：第一是加強(qiáng)信貸支持，第二是減輕企業(yè)稅費(fèi)，第三是優(yōu)化政府服務(wù)。
在目前可查的范圍內(nèi)，江蘇省蘇州市是第一個(gè)出臺(tái)防疫復(fù)工政策的地方政府。2月2日發(fā)布的《蘇州市人民政府關(guān)于應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持中小企業(yè)共渡難關(guān)的十條政策意見(jiàn)》，篇幅只有1500字左右，但是已經(jīng)成為大多數(shù)地區(qū)借鑒的模板。
這份文件明確，支持對(duì)象為受到新型冠狀病毒感染的肺炎疫情影響，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)遇到困難的中小企業(yè)（符合工信部等四部門(mén)印發(fā)的《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》）。主要支持政策包括三類(lèi)：
其一，加大金融支持。要點(diǎn)包括：要求本地銀行確保小微企業(yè)信貸余額不下降；貸款利率水平下浮10%以上，確保2020年小微企業(yè)融資成本不高于2019年同期融資成本。其二，援企穩(wěn)崗政策。要點(diǎn)包括：對(duì)不裁員或少裁員的參保企業(yè)，可返還其上年度實(shí)際繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的50%；暫時(shí)無(wú)力足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的中小企業(yè)，最多可以緩交6個(gè)月。其三，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。要點(diǎn)包括：對(duì)承租國(guó)有資產(chǎn)類(lèi)經(jīng)營(yíng)用房的中小企業(yè)，一個(gè)月房租免收、兩個(gè)月房租減半；受疫情影響嚴(yán)重的企業(yè)，可申請(qǐng)房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅減免，其他稅費(fèi)可以緩交。在上述三類(lèi)中，第二和第三類(lèi)均屬于減輕企業(yè)稅費(fèi)的內(nèi)容。
此外，一些地方根據(jù)自身情況，要求本地國(guó)企將工業(yè)企業(yè)的水、電、氣價(jià)格降低10%。除了信貸支持和減稅降費(fèi)，多數(shù)地方還會(huì)加上第三塊內(nèi)容“優(yōu)化政府服務(wù)”。例如，安徽省銅陵市的文件提到了強(qiáng)化政府對(duì)企業(yè)的服務(wù)，要點(diǎn)包括：建立法律服務(wù)機(jī)制，為困難企業(yè)提供不可抗力證明；落實(shí)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系相關(guān)企業(yè)制度；完善企業(yè)信用修復(fù)機(jī)制。這也是很多地方的“標(biāo)配”。
利用軟件，筆者繪制了這102份文件的詞云圖。從下圖可以看出，高頻詞匯是“企業(yè)”、“疫情”、“中小企業(yè)”、“防控”、“貸款”、“裁員”、“服務(wù)”等。
二、政策需要更精準(zhǔn)、更具體、更務(wù)實(shí)
各地在短期內(nèi)密集出臺(tái)了一批加強(qiáng)疫情防控和促進(jìn)企業(yè)復(fù)工的文件，體現(xiàn)了特殊時(shí)期政企合作、共渡難關(guān)的決心。這些政策能否產(chǎn)生預(yù)期的效果？有效的政策必須滿足企業(yè)的需求，切中企業(yè)的“痛點(diǎn)”。那么，當(dāng)前企業(yè)的現(xiàn)狀和困難是什么呢？讓我們用數(shù)據(jù)說(shuō)話。
2月1日至11日，民間研究機(jī)構(gòu)“正和島研究院”開(kāi)展了《企業(yè)抗疫需求與應(yīng)對(duì)狀況》調(diào)查。該調(diào)查累計(jì)回收2191份問(wèn)卷，其中有效問(wèn)卷2069份。調(diào)查顯示：在新冠肺炎疫情影響下，大型企業(yè)主要面臨線下銷(xiāo)售困難，中小微企業(yè)主要面臨到期債務(wù)或還貸壓力等難題；其中超七成企業(yè)表示資金周轉(zhuǎn)較緊張，現(xiàn)金流很充足的企業(yè)僅占4.59%。
目前企業(yè)復(fù)工狀況整體不容樂(lè)觀。數(shù)據(jù)智能服務(wù)機(jī)構(gòu)“零點(diǎn)有數(shù)”2月14日至19日進(jìn)行的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)：34.8%的企業(yè)尚未復(fù)工，其中微型企業(yè)超過(guò)半數(shù)未復(fù)工，影視娛樂(lè)業(yè)和酒店餐飲業(yè)超過(guò)半數(shù)以上企業(yè)未復(fù)工。
那么，影響企業(yè)復(fù)工的主要障礙在哪里呢？正和島研究院的調(diào)查表明，企業(yè)復(fù)工的最大困難是員工返崗時(shí)間不統(tǒng)一，其次是員工健康狀況難以保障和新員工招聘困難。
武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心2月16日至19日進(jìn)行的對(duì)14�。ú话ê笔。�98縣104個(gè)“零疫情村”勞動(dòng)力流動(dòng)情況的調(diào)查表明，各地“管死”的疫情防控體系嚴(yán)重限制了勞動(dòng)力流動(dòng)，各村勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)的平均比例低于10%。
基于上述調(diào)查結(jié)果，筆者認(rèn)為，企業(yè)當(dāng)前生存發(fā)展的“痛點(diǎn)”有三個(gè)：一是招不到工人，二是招到工人難以保障健康安全，三是現(xiàn)金流困難。說(shuō)白了，一方面是人的問(wèn)題，另一方面是錢(qián)的問(wèn)題。因此，有效的援企穩(wěn)崗政策和其他扶持政策必須對(duì)癥下藥，精準(zhǔn)施策，才能發(fā)揮應(yīng)有的效果。
如果從以上三個(gè)“痛點(diǎn)”來(lái)評(píng)價(jià)各地的防疫復(fù)工政策，筆者認(rèn)為：在方向上，各地的政策總體上符合企業(yè)的切實(shí)需求；在力度上，有些政策精準(zhǔn)發(fā)力，有些政策用力不足；在操作上，很多政策標(biāo)準(zhǔn)模糊，不夠具體。
先說(shuō)政策方向。針對(duì)錢(qián)的問(wèn)題，所有地方都要求金融機(jī)構(gòu)不斷貸、不抽貸，降低企業(yè)貸款成本，緩交或者減免房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，延期繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和其他稅款，降低企業(yè)租賃國(guó)有房屋的租金，部分地區(qū)還減少某些行業(yè)的增值稅，這些舉措都有利于企業(yè)穩(wěn)定現(xiàn)金流。有了現(xiàn)金流，企業(yè)才能活下去，并且可以減緩資金鏈斷裂導(dǎo)致的上下游企業(yè)連鎖反應(yīng)。對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定來(lái)說(shuō)，其實(shí)現(xiàn)金流其實(shí)比利潤(rùn)更重要。
針對(duì)人的問(wèn)題，所有地方都提出了不同程度的援企穩(wěn)崗政策。主要內(nèi)容包括：為了鼓勵(lì)企業(yè)不裁員或少裁員，返還其上年度實(shí)際繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的25%-100%；企業(yè)新招聘失業(yè)員工可以得到額外補(bǔ)貼；企業(yè)的員工培訓(xùn)費(fèi)用可以申請(qǐng)政府補(bǔ)貼；部分地區(qū)還對(duì)勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。
毫無(wú)疑問(wèn)，上述政策的方向都是對(duì)的，初衷都是為了減少企業(yè)的金錢(qián)支出和增加企業(yè)的人員雇傭。
如果政策的方向?qū)︻^了，那么力度就很重要。目前的援企穩(wěn)崗政策有利于企業(yè)穩(wěn)住在崗員工，但更緊迫的問(wèn)題是企業(yè)如何能把員工招進(jìn)來(lái)。在一線工人或服務(wù)員中，農(nóng)民工占了一半以上。前段時(shí)間，一些地方盲目升級(jí)管控舉措，一刀切地“封村”、“封路”和“封小區(qū)”，導(dǎo)致大量農(nóng)民工無(wú)法及時(shí)返崗就業(yè)。因此，穩(wěn)崗政策的著力點(diǎn)，不僅是穩(wěn)住已經(jīng)上崗的工人，更重要的是讓那些打算上崗的農(nóng)民工盡快回城上崗。這就需要農(nóng)民工輸入地和輸出地加強(qiáng)合作，建立保障健康的勞務(wù)流動(dòng)渠道。
例如，浙江省永康市用大巴車(chē)從勞務(wù)輸出地接回工人上班，杭州開(kāi)通動(dòng)車(chē)專(zhuān)列接回工人上班，都是通過(guò)區(qū)域合作解決企業(yè)燃眉之急的創(chuàng)新之舉。
在這次防疫復(fù)工方面，有些地方在解決企業(yè)用工方面力度很大。例如，安徽省蕪湖市規(guī)定，鼓勵(lì)企業(yè)安排車(chē)輛接送相對(duì)集中的外地職工，所需租車(chē)費(fèi)用由同級(jí)財(cái)政承擔(dān)。企業(yè)召回工人之后，如何滿足“苛刻”的復(fù)工條件又是一大挑戰(zhàn)，突出的困難是缺口罩。蕪湖市同時(shí)要求，“積極幫助企業(yè)籌集口罩、測(cè)溫儀、消毒液等防護(hù)物資，支持企業(yè)做好疫情防控工作”。除了上述舉措，廣東省東莞市還額外規(guī)定，“對(duì)重點(diǎn)企業(yè)派駐科技特派員和用工服務(wù)專(zhuān)員，指導(dǎo)企業(yè)有序高效復(fù)工復(fù)產(chǎn)”。遺憾的是，這樣“走心”的政策并不多見(jiàn)，我們期待各地的后續(xù)政策能夠像蕪湖和東莞這樣，切實(shí)解決企業(yè)招工難、健康保障難的緊迫問(wèn)題。
地方政府出臺(tái)政策的初衷是好的，但好的政策要落地生根，還必須具有可操作性。尤其是越到基層，政策越要具體，否則基層執(zhí)行人員會(huì)左右為難。從這個(gè)角度看，一些地方出臺(tái)的政策還有待細(xì)化，還需要提高可操作性。
例如，很多地方都規(guī)定，對(duì)受疫情影響導(dǎo)致正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到重大影響，且繳納房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅確有困難的企業(yè)，可申請(qǐng)減免。問(wèn)題是，怎樣才算“困難”企業(yè)？減免幅度是多少？如果沒(méi)有配套細(xì)則，那么基層執(zhí)行人員為減少風(fēng)險(xiǎn)，很可能在幫助企業(yè)時(shí)有心無(wú)力。重慶市就明確規(guī)定：對(duì)企業(yè)審核后，給予不少于兩個(gè)月的應(yīng)納稅款減免。像重慶這樣為政策讓利劃出明確的底線原則，既能幫扶企業(yè)，又減少了尋租空間，值得各地借鑒。
除了方向、力度和可操作性要求，在政策分析中值得警惕的一種傾向是“政府請(qǐng)客，企業(yè)買(mǎi)單”，這其實(shí)是“口惠而實(shí)不至”。典型的現(xiàn)象是，政府要求企業(yè)減租卻沒(méi)有鼓勵(lì)政策，要求銀行增貸卻沒(méi)有免責(zé)條款，要求員工隔離卻沒(méi)有幫扶措施。令人欣喜的是，很多地區(qū)出臺(tái)的政策都避免了這種尷尬的局面。
以減租為例。所有地方都規(guī)定，承租國(guó)企或本地事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)用房的中小企業(yè)可以減免兩個(gè)月左右的租金，同時(shí)“鼓勵(lì)”非國(guó)有業(yè)主減免租金。問(wèn)題是，非國(guó)有業(yè)主若是企業(yè)，它們減免了租金能得到什么經(jīng)濟(jì)回報(bào)呢？
杭州市的做法就解決了這一顧慮，相關(guān)文件規(guī)定，政府按免租金月份數(shù)給予業(yè)主房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅減免。這種政府引導(dǎo)企業(yè)的政策，不僅消除了對(duì)租客的“所有制歧視”（有利于維護(hù)公平），而且是激勵(lì)相容的（改進(jìn)了效率）。
三、財(cái)大氣粗還是山川異域？
筆者在分析比較各地政策文件時(shí)發(fā)現(xiàn)了一個(gè)有趣的現(xiàn)象，面對(duì)同一種疫情，不同省份的政策存在明顯差異，甚至同一省份的不同地區(qū)也存在明顯差異。
舉例來(lái)說(shuō)，福建莆田和廣東東莞等大部分地方都規(guī)定，防疫期間困難企業(yè)可以緩交社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，但沒(méi)說(shuō)可以免交。筆者的調(diào)研也表明，社保支出（俗稱(chēng)“五險(xiǎn)一金”）是企業(yè)人員成本的主要部分，尤其是住房公積金。重慶、廣西更進(jìn)一步，明確規(guī)定困難企業(yè)的住房公積金繳存比例可以降至最低線5%。然而，海南和杭州又進(jìn)一步，規(guī)定困難企業(yè)的住房公積金繳存比例甚至可以降低到3%。
很多人認(rèn)為，在為企業(yè)提供優(yōu)惠政策方面，肯定是越富的地方越大方。事實(shí)未必如此。比如上面這些地區(qū)，東莞并不窮，重慶未必富，但重慶在社保方面的支持政策比東莞力度更大。在政策優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)方面，幾乎所有地方都是“就高不就低”，國(guó)家、省級(jí)和市縣的優(yōu)惠政策不重復(fù)享受，唯獨(dú)東莞規(guī)定“對(duì)上級(jí)政府和部門(mén)出臺(tái)的防疫期間惠企政策，與本政策有重疊的，企業(yè)可疊加享受”。從這個(gè)角度講，東莞在這批扶持政策中是最“土豪”的地區(qū)。
筆者認(rèn)為，不同地區(qū)出臺(tái)的政策差異是多種因素綜合作用的結(jié)果。首先，不同級(jí)別的地方出臺(tái)政策的空間不同。省級(jí)政府可以決定減免房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅這兩種地方稅，但地級(jí)市政府就沒(méi)有這個(gè)權(quán)限。到了區(qū)縣一級(jí)，政策空間更是有限，主要是執(zhí)行上級(jí)政策，其次是動(dòng)員本地國(guó)企做貢獻(xiàn)。
其次，疫情的嚴(yán)重程度會(huì)影響政策力度。廣東是勞務(wù)輸入大省，按新冠肺炎確診人數(shù)計(jì)算，目前排名全國(guó)第三，算是比較嚴(yán)重地區(qū)。在廣東省內(nèi)，深圳、珠海、東莞、茂名四個(gè)地區(qū)的確診人數(shù)依次遞減。因此，在扶持政策的時(shí)效性方面，深圳是一年，珠海是疫情解除后三個(gè)月，東莞也是一年，而茂名只有三個(gè)月。從更寬泛的地域來(lái)看，南方的扶持政策比北方的更務(wù)實(shí)、更具體，這其實(shí)主要也是因?yàn)樾鹿诜窝字饕谀戏奖l(fā)。
再次，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特色會(huì)影響政策內(nèi)容。在支持對(duì)象方面，深圳和東莞都是針對(duì)所有企業(yè)，而珠海和茂名只針對(duì)中小企業(yè)，這與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)。
深圳和東莞都是城市GDP超過(guò)或接近萬(wàn)億元的“大戶”，大企業(yè)很多，而珠海和茂名是三千億元的“中戶”，中小企業(yè)居多。此外，深圳對(duì)出租司機(jī)和網(wǎng)約車(chē)司機(jī)出車(chē)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這是因?yàn)樯钲谌丝诿芗�，非常依賴公共交通。東莞則對(duì)企業(yè)海外和省外開(kāi)拓市場(chǎng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這與東莞作為制造業(yè)重鎮(zhèn)的地位密切相關(guān)。在所有地方政策中，只有廣西等極少數(shù)地方提到了抓緊組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一方面對(duì)糧食種植大戶進(jìn)行補(bǔ)貼，另一方面禁止“一刀切”地關(guān)閉活禽市場(chǎng)，這與廣西是農(nóng)業(yè)大省有關(guān)。
各地的扶持政策除了凸顯本地特色，還體現(xiàn)了地區(qū)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。在一定時(shí)期內(nèi)，全國(guó)的訂單總數(shù)是不變的，勞動(dòng)力供給也是不變的，因此哪個(gè)地區(qū)的扶持政策越優(yōu)惠，“挖人”和“留人”的力度越大，哪個(gè)地區(qū)就在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中搶占了先機(jī)。例如，安徽馬鞍山，廣西崇左、柳州等少數(shù)地方明確規(guī)定，凡是雇傭原本在外地務(wù)工的工人，給予企業(yè)適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。
因此，本輪扶持政策的出臺(tái)，也是檢驗(yàn)各地營(yíng)商環(huán)境的一把標(biāo)尺。
（本文發(fā)表于澎湃網(wǎng)，引用請(qǐng)注明。作者感謝阮睿同學(xué)提供的協(xié)助。責(zé)任編輯：李旭；校對(duì)：張亮亮。）
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