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作者/聶輝華 阮睿 宋佳義

2019-09-02 11:05 來(lái)源：澎湃新聞

 

中國(guó)地方政府要同時(shí)承擔(dān)多項(xiàng)任務(wù)，但由于多項(xiàng)任務(wù)之間往往存在沖突，地方政府必須在多項(xiàng)任務(wù)之間權(quán)衡取舍，那么地方政府的取舍之道是什么？
 

本文利用2005年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)整頓運(yùn)動(dòng)作為“準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)”，使用2000-2004年煤礦企業(yè)數(shù)據(jù)，研究了地方政府在面臨安全生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩難抉擇時(shí)的行為，一窺政府取舍機(jī)制。
 

之所以選擇這個(gè)時(shí)期的煤礦整頓為研究對(duì)象，是基于以下考量。
 

煤炭在我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)中占有舉足輕重的地位，大約占全部能源的70%。而且中國(guó)煤礦死亡率（按每百萬(wàn)噸煤的死亡人數(shù)計(jì)算）一度居高不下。2005年8月7日，廣東梅州發(fā)生大興煤礦慘案，造成123名礦工遇難。此次事故促使國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決整頓關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件和非法煤礦的緊急通知》（后稱《緊急通知》），開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行煤礦安全生產(chǎn)整頓。
 

自2005年11月開(kāi)始，到2006年5月結(jié)束，國(guó)家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布了三次公告，分三批披露了“全國(guó)實(shí)施關(guān)閉與吊銷(xiāo)煤炭生產(chǎn)許可證煤礦名單”。名單中包括了煤礦的名稱、生產(chǎn)許可證編號(hào)、礦長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)類型、地址、核銷(xiāo)能力、決定吊銷(xiāo)日期等信息，共計(jì)4716家。我們?cè)谑止に鸭瘮?shù)據(jù)過(guò)程中，剔除了名字重復(fù)的企業(yè)，最終共有4616家被關(guān)閉煤礦企業(yè)。
 

研究方法
 

本文使用Logit模型（分類評(píng)定模型）研究安全生產(chǎn)狀況和經(jīng)濟(jì)效益如何影響地方政府強(qiáng)制關(guān)閉煤礦企業(yè)的決策。使用企業(yè)事故死亡人數(shù)和人均生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用固定資產(chǎn)作為安全生產(chǎn)的代理變量，使用企業(yè)利潤(rùn)總額、稅收規(guī)模和營(yíng)業(yè)收入作為經(jīng)濟(jì)效益的代理變量，我們發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)事故死亡人數(shù)增加、人均生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用固定資產(chǎn)的減少會(huì)提高被強(qiáng)制關(guān)閉的概率，而利潤(rùn)總額、稅收規(guī)模和營(yíng)業(yè)收入的增加會(huì)降低被強(qiáng)制關(guān)閉的概率。
 

這說(shuō)明地方政府在面臨安全生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩任務(wù)沖突時(shí)，會(huì)綜合考慮兩方面的因素，既有提高安全生產(chǎn)水平的目標(biāo)，又有維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。這里的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：企業(yè)本身的經(jīng)濟(jì)效益（利潤(rùn)和營(yíng)收收入），以及企業(yè)對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)（稅收規(guī)模）。即便在一些省份存在“安全一票否決”的高壓政策，地方政府也不會(huì)單純地為了安全生產(chǎn)而放棄經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
 

有趣的是，當(dāng)我們把樣本分為國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間關(guān)系的驅(qū)動(dòng)力量幾乎全部來(lái)自非國(guó)有企業(yè)。盡管?chē)?guó)企也發(fā)生了一定比例的生產(chǎn)安全事故，但是卻極少被關(guān)閉，這說(shuō)明地方政府在是否關(guān)閉國(guó)有企業(yè)方面存在明顯的區(qū)別對(duì)待。
 

我們的研究還使用了三類文獻(xiàn)，第一類文獻(xiàn)是多任務(wù)委托代理模型。通過(guò)這種模型分析地方政府行為的研究主要是應(yīng)用模型和間接驗(yàn)證，即強(qiáng)調(diào)地方政府會(huì)因種種原因過(guò)分關(guān)注其中一個(gè)目標(biāo)，而忽視另一個(gè)目標(biāo)，而本文利用企業(yè)級(jí)微觀數(shù)據(jù)直接驗(yàn)證了地方政府在決定是否關(guān)閉一個(gè)煤礦時(shí)，在安全生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)兩者之間的抉擇。
 

第二類是關(guān)于地方政府行為的研究�，F(xiàn)有的研究從各個(gè)方面研究了當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)與社會(huì)效益目標(biāo)沖突時(shí)，驅(qū)動(dòng)地方政府更加重視經(jīng)濟(jì)效益的因素。
 

首先，地方政府重視經(jīng)濟(jì)效益是出于財(cái)政壓力的考慮。一些研究利用財(cái)政分權(quán)度 、稅收分成調(diào)整 、與其他地區(qū)進(jìn)行的稅收競(jìng)爭(zhēng) 等工具衡量地方政府財(cái)政壓力的變動(dòng)，并進(jìn)而發(fā)現(xiàn)隨著財(cái)政壓力的上升，地方政府會(huì)放松環(huán)境污染規(guī)制，環(huán)境污染問(wèn)題會(huì)更加嚴(yán)重。
 

其次，地方政府的行為受到晉升壓力的影響，也表現(xiàn)為政治周期的影響。本文的研究拓展了關(guān)于地方政府行為的研究文獻(xiàn)，特別是對(duì)生產(chǎn)安全領(lǐng)域的管制行為研究，而不僅僅是聚焦于財(cái)政收入和政治晉升。
 

第三類是通過(guò)煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域的文獻(xiàn)可知，關(guān)閉煤礦政策增加了煤礦產(chǎn)權(quán)的不確定性，使礦主的行為更加短視，不愿意進(jìn)行長(zhǎng)期的安全生產(chǎn)投資。本文通過(guò)分析地方政府關(guān)閉煤礦的選擇，從微觀角度豐富了煤礦安全領(lǐng)域的研究。
 

研究要素
 

我們?cè)谝粋�(gè)多任務(wù)委托代理框架下考慮地方政府的行為。我們把中央政府看做委托人，把地方政府看做代理人。中央政府給地方政府的目標(biāo)有兩個(gè)：提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平和減少生產(chǎn)安全事故。通常認(rèn)為，這兩個(gè)目標(biāo)是相互沖突的。因?yàn)闇p少生產(chǎn)事故需要企業(yè)增加安全投入，這會(huì)給企業(yè)增加成本，降低利潤(rùn)。2005年以前，中央政府對(duì)地方政府的考核方式以GDP為主，地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)上獲得了強(qiáng)激勵(lì)，所以忽視了安全生產(chǎn)目標(biāo)，默許一些安全狀況差的企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致煤礦死亡率居高不下。制度或政策影響了激勵(lì)結(jié)構(gòu)，而激勵(lì)結(jié)構(gòu)會(huì)影響行為 。
 

2005年的煤礦安全生產(chǎn)整頓相當(dāng)于在安全生產(chǎn)目標(biāo)上也進(jìn)行強(qiáng)激勵(lì)，地方政府的受到的激勵(lì)方式發(fā)生改變，其行為也勢(shì)必發(fā)生改變。Fisman和Wang發(fā)現(xiàn)，2005年之后，一些省份實(shí)行了“安全生產(chǎn)一票否決”的高壓政策，導(dǎo)致地方政府高度重視煤礦生產(chǎn)安全問(wèn)題 。
 

由此，我們可以得到兩點(diǎn)推論。第一，其它條件不變，地方政府會(huì)優(yōu)先關(guān)閉發(fā)生事故概率較高的煤礦企業(yè)。第二，其它條件不變，地方政府會(huì)優(yōu)先關(guān)閉經(jīng)濟(jì)效益差的煤礦企業(yè)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然是地方政府的目標(biāo)之一，所以地方政府會(huì)盡可能減少關(guān)閉煤礦給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的損害，即地方政府會(huì)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定之間權(quán)衡取舍 。我們將利用煤礦企業(yè)的數(shù)據(jù)，在后面的分析中驗(yàn)證這兩個(gè)推論。
 

主要結(jié)果
 

首先，我們考察安全生產(chǎn)狀況與企業(yè)關(guān)閉情況。使用企業(yè)發(fā)生事故導(dǎo)致的死亡人數(shù)和企業(yè)人均生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用固定資產(chǎn)衡量企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況，我們發(fā)現(xiàn)事故死亡人數(shù)與企業(yè)被關(guān)閉之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，而人均生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用固定資產(chǎn)與企業(yè)被關(guān)閉之間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。這說(shuō)明，越是安全生產(chǎn)狀況差的煤礦企業(yè)，地方政府越是可能關(guān)閉它們，這印證了推論1。
 

由于關(guān)閉不合格煤礦是中央政府的要求，這說(shuō)明地方政府在中央政府的考核壓力下落實(shí)了中央政府的整頓意圖。在實(shí)行“安全一票否決”的高壓政策下，這是不是意味著地方政府絲毫不關(guān)心經(jīng)濟(jì)效益呢？事實(shí)并非如此。我們使用企業(yè)的利潤(rùn)總額、稅收規(guī)模和營(yíng)業(yè)收入衡量企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)現(xiàn)三種經(jīng)濟(jì)效益變量的系數(shù)均顯著為負(fù)。這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)效益的提升會(huì)顯著降低企業(yè)被關(guān)閉的概率，這反過(guò)來(lái)驗(yàn)證了推論2。
 

有意思的是，即便存在安全生產(chǎn)一票否決的政策，地方政府也不會(huì)“不惜一切代價(jià)”去保證安全而放棄經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這說(shuō)明，一票否決并不會(huì)導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)“字典式”的偏好。
 

面對(duì)生產(chǎn)安全與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩難抉擇，地方政府的行為是理性的。一方面，生產(chǎn)安全是底線要求，地方政府必須遵循中央的要求，這是中國(guó)式縱向行政管理體制的特色；另一方面，中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是各項(xiàng)工作的中心，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身也關(guān)乎官員的經(jīng)濟(jì)和政治利益，因此地方官員會(huì)在不觸碰底線的前提下會(huì)盡可能維護(hù)本地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，生產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非絕對(duì)的“非此即彼”的關(guān)系，實(shí)際上在地方政府靈活執(zhí)行中央政策的過(guò)程中不是零和關(guān)系或者絕對(duì)的對(duì)立關(guān)系。
 

控制變量中，國(guó)有企業(yè)虛擬變量的系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明越是國(guó)有企業(yè)，被地方政府關(guān)閉的概率越低。我們將在下文進(jìn)一步分析國(guó)企樣本。企業(yè)年齡變量的系數(shù)顯著為正，說(shuō)明企業(yè)的經(jīng)營(yíng)年限越長(zhǎng)，反而越有可能被地方政府關(guān)閉，這可能是因?yàn)槟晗揲L(zhǎng)的老企業(yè)通常經(jīng)濟(jì)效益較差。其他企業(yè)財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)是否被關(guān)閉沒(méi)有顯著影響。
 

結(jié)果顯示，越是國(guó)企，越是不太可能被地方政府關(guān)閉。我們進(jìn)一步分所有制討論地方政府的關(guān)閉決策。國(guó)有企業(yè)是否被關(guān)閉不會(huì)受到企業(yè)安全生產(chǎn)狀況和經(jīng)濟(jì)效益的影響。而對(duì)于非國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，人均固定資產(chǎn)、企業(yè)利潤(rùn)總額、稅收規(guī)模和營(yíng)業(yè)收入的系數(shù)為負(fù)且顯著；事故死亡人數(shù)的系數(shù)均為正，其中三個(gè)系數(shù)顯著。以上證據(jù)表明，只有對(duì)于非國(guó)有企業(yè)，地方政府才會(huì)進(jìn)行安全生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)效益之間的權(quán)衡。實(shí)際上，關(guān)閉決策的結(jié)果主要就是由非國(guó)企樣本驅(qū)動(dòng)的。
 

為什么國(guó)企樣本沒(méi)有產(chǎn)生總體影響呢？從安全投入的角度上看，國(guó)企的人均固定資產(chǎn)幾乎是非國(guó)企的兩倍，但是國(guó)企的礦難發(fā)生次數(shù)與非國(guó)企接近，而且死亡人數(shù)甚至更多。考慮到國(guó)企數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于非國(guó)企，這說(shuō)明在本樣本中，國(guó)企并不比非國(guó)企更加安全多少。但是，國(guó)企只有2家被關(guān)閉，幾乎可以忽略不計(jì)，幾乎所有被關(guān)閉的煤礦都是非國(guó)企。事實(shí)上，我們發(fā)現(xiàn)發(fā)生礦難事故的國(guó)企沒(méi)有一家被列入關(guān)閉名單。很明顯，地方政府在關(guān)閉煤礦方面對(duì)國(guó)企煤礦和非國(guó)企煤礦實(shí)行了區(qū)別對(duì)待。
 

地方政府這樣處置國(guó)企可能有如下原因：一是一些國(guó)企煤礦的行政級(jí)別較高，所在的地方政府可能無(wú)權(quán)處置；二是其規(guī)模較大，能夠給地方政府帶來(lái)就業(yè)、稅收等經(jīng)濟(jì)利益；三是國(guó)企與上級(jí)地方政府存在緊密的政治關(guān)聯(lián)，地方政府“投鼠忌器”，或者國(guó)企有直接的渠道去影響政府的關(guān)閉決策。
 

結(jié)論
 

我們發(fā)現(xiàn)了三個(gè)主要結(jié)論。第一，一個(gè)煤礦企業(yè)越是不安全，就越是可能被地方政府關(guān)閉；第二，一個(gè)煤礦的經(jīng)濟(jì)效益越好，就越是不太可能被地方政府關(guān)閉；第三，地方政府主要關(guān)閉非國(guó)有煤礦。
 

本文的研究對(duì)于引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管乃至環(huán)境保護(hù)監(jiān)管具有重要的政策含義。第一，考核“指揮棒”依然能夠發(fā)揮中央對(duì)地方的引導(dǎo)和管理作用。地方政府會(huì)高度重視被中央政府列入考核指標(biāo)的內(nèi)容，例如礦難死亡人數(shù)或次數(shù)。因此，在考核指標(biāo)科學(xué)、客觀的前提下，加強(qiáng)考核可以合理引導(dǎo)地方政府的行為，中央應(yīng)該用好、用足考核指揮棒。
 

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是地方政府的主要任務(wù)和目標(biāo)。因此中央在制定考核指標(biāo)時(shí)，不能忽視考核指標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，即便是“一票否決”也不能完全替代GDP。
 

第三，地方政府對(duì)國(guó)企和民企存在區(qū)別對(duì)待的現(xiàn)象。這表明中央政府應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)的角度，推行“競(jìng)爭(zhēng)中性”或“所有制中性”政策，對(duì)國(guó)企和非國(guó)企一視同仁。
 

[本文作者聶輝華系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，人大國(guó)發(fā)院研究員；阮睿系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生；宋佳義系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生。本文首發(fā)于《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第3期。經(jīng)作者授權(quán)澎湃新聞改寫(xiě)，有刪節(jié)。]