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聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)）

 

 

    政府是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者，而企業(yè)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的細(xì)胞，因此政企關(guān)系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中最重要的關(guān)系之一。從古至今，由西往東，盡皆如此。2018年前后發(fā)生了多次企業(yè)家網(wǎng)絡(luò)“上訪”事件，凸顯了當(dāng)下政企關(guān)系的敏感和脆弱。今年是改革開(kāi)放40周年，如何認(rèn)識(shí)過(guò)去40年的政企關(guān)系？鑒往知來(lái)，什么樣的政企關(guān)系有利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展？在今天這篇文章里，我試圖從一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)者的角度回答上述兩個(gè)重要問(wèn)題。

 

一、政企關(guān)系的定義和分類

 

    當(dāng)前對(duì)政企關(guān)系的討論，總體上還停留在比較粗淺的層面，就是分析企業(yè)跟政府有關(guān)系還是沒(méi)關(guān)系，有關(guān)系的好處在哪里。要深入理解政企關(guān)系，首先要定義政企關(guān)系，并且進(jìn)一步區(qū)分政企的類型。在一個(gè)社會(huì)中，政府和企業(yè)是對(duì)應(yīng)的，官員和商人是對(duì)應(yīng)的，因此我個(gè)人認(rèn)為，“政企關(guān)系”是比“政商關(guān)系”更為正式的表述。事實(shí)上，根據(jù)我們對(duì)中國(guó)期刊網(wǎng)的查詢結(jié)果，1978年到2012年，“政企關(guān)系”一詞出現(xiàn)的頻率要明顯高于“政商關(guān)系”一詞的頻率。2012年之后，“政商關(guān)系”成為更流行的說(shuō)法，它其實(shí)是對(duì)英文單詞government-business relation的直譯。在本文中，我們將兩者等同對(duì)待。

    政企關(guān)系，是政府通過(guò)一些政策（如補(bǔ)貼、稅收、規(guī)制）與轄區(qū)內(nèi)企業(yè)在博弈過(guò)程中形成的某種互動(dòng)模式。因此，政企關(guān)系應(yīng)是廣義的“營(yíng)商環(huán)境”的一部分。根據(jù)聶輝華（2018），我們從兩個(gè)維度將政企關(guān)系分為四種基本類型：（1）政企合作(圖1第1象限)，表示政府深度干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)政府和企業(yè)的互動(dòng)行為都符合法律法規(guī)。政企合作又包括三種子類型：政府強(qiáng)、企業(yè)弱的依附型合作，極端形式是政企合一；二是政府和企業(yè)對(duì)稱的合作；三是企業(yè)強(qiáng)、政府弱的不對(duì)稱合作。（2）政企分治（第2象限），表示政府幾乎不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)政府和企業(yè)各自遵守法律法規(guī)。政企分治的極端狀態(tài)是“無(wú)為而治”。（3）政企傷害（第3象限），表示政府幾乎不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是政府或者（和）企業(yè)通過(guò)違法違規(guī)方式傷害對(duì)方。政企傷害可以分為三種子類型：政府單方面?zhèn)�害企業(yè)，企業(yè)單方面?zhèn)�害政府，政府和企業(yè)相互傷害。（4）政企合謀（第4象限），表示政府深度干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)政府和企業(yè)之間通過(guò)違法或違規(guī)的方式進(jìn)行利益交換。

    

 

    如何看待國(guó)企的角色？廣義的政企關(guān)系應(yīng)該包括國(guó)企。一方面，當(dāng)我們分析國(guó)企（尤其是央企）與地方政府的關(guān)系時(shí)，國(guó)企更象是企業(yè)；另一方面，當(dāng)我們分析國(guó)企（尤其是平臺(tái)公司）與民企或外企的關(guān)系時(shí)，國(guó)企更象是準(zhǔn)政府部門。當(dāng)然，當(dāng)我們談?wù)撜�企關(guān)系時(shí)，多數(shù)時(shí)候其實(shí)是談?wù)�府與民企的關(guān)系。

 

二、四十年政企關(guān)系的階段特征

 

    自1949年以來(lái)，中國(guó)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)從小到大，茁壯成長(zhǎng)。習(xí)近平總書(shū)記在2018年11月1日的民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上，曾經(jīng)高度概括了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的“五六七八九”特征，即貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，60%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量。如果看就業(yè)人數(shù)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)自1992年以來(lái)無(wú)論是個(gè)體戶還是私營(yíng)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)，都是一路上揚(yáng)，快速增長(zhǎng)。

    但是，中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展絕非一帆風(fēng)順、一馬平川，而是波浪式前進(jìn)。即便在1978年實(shí)行改革開(kāi)放之后，關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思潮交鋒也沒(méi)有停止過(guò)。事實(shí)上，每隔一段時(shí)間，這類爭(zhēng)論就出現(xiàn)一次，而每次爭(zhēng)論都會(huì)給民營(yíng)企業(yè)的政企關(guān)系帶來(lái)高度的不確定性，從而影響民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我們概括了一些重大的思潮爭(zhēng)論：1980-1984年，關(guān)于社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的爭(zhēng)論；1989-1992年，關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的爭(zhēng)論；2001年關(guān)于民營(yíng)企業(yè)家入黨的爭(zhēng)論；2004年“郎顧之爭(zhēng)”；2006-2007年，關(guān)于物權(quán)法的爭(zhēng)論；2018年“私營(yíng)經(jīng)濟(jì)離場(chǎng)論”。

    我們選擇了一個(gè)獨(dú)特的視角來(lái)揭示民營(yíng)企業(yè)面臨的政策不確定性。我們檢索了2000-2018年《人民日?qǐng)?bào)》上兩類關(guān)鍵詞“私有產(chǎn)權(quán)”（或私有財(cái)產(chǎn)）和“剝削”的出現(xiàn)次數(shù)。圖2中，實(shí)線表示每年“私有產(chǎn)權(quán)”的出現(xiàn)次數(shù)，虛線表示每年“剝削”的出現(xiàn)次數(shù)。主要發(fā)現(xiàn)是：第一，2005年以來(lái)，“剝削”的出現(xiàn)次數(shù)和“私有產(chǎn)權(quán)”差不多；第二，“剝削”和“私有產(chǎn)權(quán)”兩個(gè)詞的頻率出現(xiàn)明顯的此消彼長(zhǎng)關(guān)系。第二點(diǎn)發(fā)現(xiàn)意味深長(zhǎng)。

 

 

 

    從1956年社會(huì)主義改造完成到1978年改革開(kāi)放之前，當(dāng)時(shí)的企業(yè)主要是國(guó)營(yíng)企業(yè)，有少數(shù)集體企業(yè)，以及零星的外資企業(yè)、個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)。這個(gè)階段比較特殊，政企合一是主要特征。因?yàn)樵诟叨燃�中的�?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)（主要是國(guó)企或集體企業(yè)）實(shí)際上屬于政府的一部分，并沒(méi)有什么經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。1978年以來(lái)的政企關(guān)系可以粗略地分為兩個(gè)階段，每個(gè)階段又各有特色。

    第一個(gè)階段：1978-2012年，政企關(guān)系的主要特征是政企合作與政企合謀交織。1978年改革開(kāi)放之后，政府放松管制，以各種或明或暗的方式“支持”企業(yè)，共同目的是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在政企合力做大經(jīng)濟(jì)蛋糕的過(guò)程中，既有光明正大的政企合作，也有暗度陳倉(cāng)的政企合謀。政企合作主要體現(xiàn)為地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)政策和吸引外資，這是“中國(guó)奇跡”的原動(dòng)力之一。而政企合謀，則體現(xiàn)為礦難、環(huán)境污染、偷稅漏稅、土地違法、假冒偽劣以及高房?jī)r(jià)和地方債等現(xiàn)象。

    這一時(shí)期的典型案例是著名的“鐵本事件”。1996年，戴國(guó)芳在常州創(chuàng)建了鐵本鋼鐵有限公司。2002年他準(zhǔn)備擴(kuò)大投資，在各級(jí)地方政府的“鼓勵(lì)”下，目標(biāo)產(chǎn)能從200萬(wàn)噸擴(kuò)大到400萬(wàn)噸、600萬(wàn)噸，最終規(guī)劃產(chǎn)能為840萬(wàn)噸，規(guī)劃占地從2000畝增加到9379畝。為了支持鐵本擴(kuò)大投資，地方政府在土地、貸款、環(huán)評(píng)等各個(gè)方面一路“開(kāi)綠燈”：（1）越權(quán)分22次將投資高達(dá)105.9億元的項(xiàng)目分拆審批；（2）違規(guī)審批征用土地6541畝；（3）金融機(jī)構(gòu)給予授信額度43.39億元，而企業(yè)自有資本不到20億元；（4）有關(guān)部門在環(huán)保部門未審批的情況下，擅自批準(zhǔn)鐵本公司的可研報(bào)告。其時(shí)，國(guó)家正對(duì)鋼鐵行業(yè)宏觀調(diào)控（“去產(chǎn)能”）。2004年4月國(guó)務(wù)院派出專項(xiàng)檢查組，認(rèn)定這是一起典型的當(dāng)?shù)卣�府及地方有關(guān)部門失職違規(guī)，企業(yè)涉嫌違法違規(guī)的重大事件。最終，多位處級(jí)以上地方官員受到撤職或責(zé)令辭職的處分。戴國(guó)芳因涉嫌“偷稅漏稅”被羈押四年，鐵本公司被國(guó)企南鋼集團(tuán)重組。鐵本事件是一個(gè)從政企合作到政企合謀的典型案例。民營(yíng)企業(yè)家在此過(guò)程中處于被動(dòng)地位，尤其是在央地博弈的大格局下，民企實(shí)則如同棋子。

    第二階段：2013年到現(xiàn)在，政企關(guān)系的主要特征是政企分立與政企傷害共存，新型政企合作關(guān)系尚未成型。在此過(guò)程中，一方面，2012年底開(kāi)始的高壓反腐運(yùn)動(dòng)迫使官員和企業(yè)家之間的政企合謀被普遍瓦解了，他們從過(guò)去的“勾肩搭背”到現(xiàn)在的“背對(duì)背”，這種政企分立不可避免地導(dǎo)致了“懶政”、“庸政”現(xiàn)象。圖3展示了東南沿海某省省委書(shū)記每年到企業(yè)視察的次數(shù)，在2013年之后急劇下降，至今沒(méi)有恢復(fù)到高峰時(shí)期（2012年）一半的次數(shù)。連沿海地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)尚且與企業(yè)保持距離，更遑論其它地區(qū)了。另一方面，由于經(jīng)濟(jì)下行，特別是房?jī)r(jià)漲勢(shì)被遏制，地方政府和企業(yè)之間的關(guān)系從正和博弈演變?yōu)榱愫筒┺�，矛盾頻繁爆發(fā)，引發(fā)政企傷害。前面提到的企業(yè)家多次網(wǎng)絡(luò)“上訪”事件，就是政企傷害的體現(xiàn)。如果用一句話概括這一階段的政企關(guān)系，那就是：合謀有風(fēng)險(xiǎn)，合作無(wú)動(dòng)力，分立更安全，傷害難避免。

 

 

    這一時(shí)期反映政企關(guān)系的典型案例是代小權(quán)事件。2010年江西省九江市共青城開(kāi)發(fā)區(qū)升格為縣級(jí)市。地方政府為了迅速做出政績(jī)，以近乎白送的“優(yōu)惠”土地價(jià)格以及銀行貸款為條件，吸引深圳賽龍公司來(lái)當(dāng)?shù)赝顿Y，并在當(dāng)?shù)匦纬闪艘怨睬喑琴慅埞�司為核心的手機(jī)產(chǎn)業(yè)。共青城賽龍公司不僅幾乎分文未投，而且利用地方政府的優(yōu)惠政策將3億元資金“借給”母公司深圳賽龍。2013年，共青城賽龍最大的客戶摩托羅拉公司出售手機(jī)部門，導(dǎo)致需求急劇萎縮。此時(shí)，當(dāng)?shù)厥謾C(jī)產(chǎn)業(yè)茍延殘喘，而地方政府顆粒無(wú)收，共青城賽龍負(fù)債7.36億元。共青城政府兩次羈押或逮捕共青城賽龍公司創(chuàng)始人代小權(quán)，后者試圖通過(guò)重組擺脫政府債務(wù)，并經(jīng)由媒體廣泛報(bào)道而對(duì)地方政府營(yíng)商環(huán)境造成不可低估的負(fù)面影響。

 

三、政企合作是未來(lái)的方向

 

    經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心是追求約束條件下的最優(yōu)化。在中國(guó)國(guó)情下，肯定存在一種最優(yōu)的政企關(guān)系。當(dāng)前，中央要求建立“親”、“清”政商關(guān)系。但“親”、“清”的內(nèi)涵是什么，邊界在哪里，如何實(shí)現(xiàn)？這些問(wèn)題都值得在理論上和實(shí)踐中進(jìn)一步探索。幾千年來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)的政企關(guān)系具有典型的依附型特征。如果現(xiàn)在要求轉(zhuǎn)向歐美國(guó)家那種保持距離型（arm’s length）政企關(guān)系，實(shí)際上是一種政企分治關(guān)系，我個(gè)人認(rèn)為這是從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，恐怕短期內(nèi)是不可能實(shí)現(xiàn)的。中國(guó)仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，政府在經(jīng)濟(jì)中扮演了不可或缺的角色，因此更為合適的政企關(guān)系應(yīng)該是政企合作型。

    在具體的模式方面，我認(rèn)為日本的政企合作型關(guān)系可以成為中國(guó)學(xué)習(xí)的榜樣。日本的產(chǎn)業(yè)政策曾經(jīng)在日本經(jīng)濟(jì)起飛過(guò)程中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，其產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程充分體現(xiàn)了政企合作的特征。首先，政府主管部門（通產(chǎn)�。┰谥贫óa(chǎn)業(yè)政策時(shí)，要跟行業(yè)協(xié)會(huì)以及企業(yè)代表充分溝通，形成共識(shí)，這確保了決策的科學(xué)和民主，使得政策更容易被企業(yè)接受并落地；其次，在政企溝通過(guò)程中，媒體作為監(jiān)督力量全程監(jiān)督，這避免了政府部門和少數(shù)企業(yè)之間的利益輸送。我認(rèn)為，這種政企合作模式值得中國(guó)借鑒，有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

    最后，我想用老子《道德經(jīng)》（第十七章）的一句話來(lái)形容政企關(guān)系：“太上，不知有之；其次，親而譽(yù)之；其次，畏之；其次，侮之。”意思是說(shuō)，最高境界的政企關(guān)系，應(yīng)該使得守法合規(guī)的企業(yè)幾乎察覺(jué)不到政府的存在；第二層境界，是政府讓企業(yè)親近并表?yè)P(yáng)自己；第三層境界，是政府讓企業(yè)感到敬畏；第四層境界，是政府讓企業(yè)看不起。

 

    （聶輝華系中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn)，與作者所在單位無(wú)關(guān)。文章發(fā)表于FT中文網(wǎng)，2019年1月4日，鏈接為http://www.ftchinese.com/story/001080935?adchannelID=&full=y。）