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文/聶輝華（中國人民大學）

 

【核心觀點】在中央地方關(guān)系、社會主要矛盾、國內(nèi)外環(huán)境都發(fā)生變化的背景下，公務員隊伍激勵扭曲或者激勵不兼容的現(xiàn)象亟待解決，激勵體系亟需變革。

 

 

十八大以來，在行政化的高壓督導模式使得基層執(zhí)行力度空前加強、政績考核開始呈現(xiàn)明顯的多元化以及地方財力在支出剛性下已顯不足的背景下，公務員群體的激勵出現(xiàn)了一些扭曲，出現(xiàn)了懶政和怠政、形式主義和官僚主義，教條主義，刁難和腐敗，人才流失等現(xiàn)象。因此，有必要對公務員隊伍的激勵體系進行改革，以適應新形勢下的工作需要。

 

要改革公務員激勵體系，首先需要了解已有的公務員激勵體系及其問題。據(jù)專家統(tǒng)計，中國大約有717萬公務員，其中60%在縣以下基層單位工作，76.7%是鄉(xiāng)科級及以下人員（何憲，2016）。粗略地說，在基層單位，99%的公務員屬于副處級以下，90%的公務員屬于副科級以下。因此，我們決不能忽略廣大普通公務員的激勵問題。對于公務員來說，最主要的激勵就是兩樣：工資和升遷。

 

當前公務員工資制度存在如下問題。

 

第一，職務所占比重過大，而職務作為一種激勵工具非常有限。目前的工資制度基本上可以概括為：職務決定級別，級別決定工資。與職務捆綁的工資部分大約占七成。然而，在任何一個單位，領(lǐng)導職務的數(shù)量是天然有限的，即便加上非領(lǐng)導職務，職數(shù)也是有限的。此外，雖然公務員的行政級別從低到高分為十級，但是，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員而言，絕大多數(shù)人止步于副科級；對于縣市公務員而言，絕大多數(shù)人止步于副處級；對于部委公務員而言，絕大多數(shù)人止步于副廳級。這意味著，過于依賴職務或行政級別會導致公務員的激勵空間非常有限。

 

第二，公務員工資的相對水平不高。公務員群體大部分是精英人士，他們的預期收入目標是與他們同等優(yōu)秀的商業(yè)精英或知識精英。但是，目前前者與后者的收入尚存在一些差距。于東陽、蘇少之（2014）比較了公務員工資在全部19個行業(yè)中的相對位置。1992-2001 年，公務員平均工資在16個行業(yè)中開始排名中后，后來位次有所提升；2002-2012年，公務員平均工資在19個行業(yè)中位居中游，并在2007年達到歷史高位第8位之后，持續(xù)下滑，2012年退居第13位，僅排在建筑、服務、住宿餐飲、農(nóng)、林、牧、漁等行業(yè)之前�？梢�，公務員平均工資在社會上的地位與該群體的預期目標并不對等。

 

第三，公務員工資水平缺乏正常的調(diào)整機制。當前公務員工資的調(diào)整都是非周期性的，或者是短期的，缺乏一個跟市場工資水平或物價水平掛鉤的科學調(diào)整機制。

 

而在晉升制度方面也存在諸多問題。第一，如前所述，大部分公務員的升遷空間有限。第二，公務員升遷并不存在明顯的規(guī)律或穩(wěn)定的預期，這導致公務員難以進行長期的人力資本投資，并且可能會濫用權(quán)力或者腐敗。第三，任期回避制度雖然可以減少合謀現(xiàn)象，但是也不可避免地造成了一些短視行為或機會主義行為。第四，相對于部委公務員，基層公務員升遷更慢，工作壓力更大，這會導致人才錯配。

 

在中央地方關(guān)系、社會主要矛盾、國內(nèi)外環(huán)境都發(fā)生變化的背景下，公務員隊伍激勵扭曲或者激勵不兼容的現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，激勵體系亟需變革。對此，筆者有五點建議。

 

第一，在央地關(guān)系方面，繼續(xù)推進放權(quán)，發(fā)揮地方積極性。中國自1978年以來的改革開放之所以取得了世界矚目的成效，其中非常重要的一條經(jīng)驗就是允許各地“大膽地試，大膽地創(chuàng)”，即發(fā)揮地方的改革積極性和主動性。無論是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制還是城市國有企業(yè)改革，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，都是基層的自我創(chuàng)新和自我革命，經(jīng)由自下而上的過程傳到中央，由中央認可并在全國各地推廣。十八大以來，中央政府力推“放管服”，大力促進了各地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，明顯改善了營商環(huán)境。無論是基于早期經(jīng)驗還是當下經(jīng)驗，下一步的改革都應該繼續(xù)堅持以放權(quán)為主的大方向，這一點應該由中央從頂層設(shè)計上明確。當然，在一些涉及地區(qū)協(xié)調(diào)和外部性的領(lǐng)域，例如環(huán)保、安全生產(chǎn)和紀檢監(jiān)察，可以實行適度的中央集權(quán)（或垂直管理）。

 

第二，建立法治化、與市場接軌的薪酬激勵機制。行政化的高壓督導模式固然可以在短期內(nèi)提高地方政府以及公務員群體的執(zhí)行力，但這畢竟是“外力”，并不具有可持續(xù)性。可持續(xù)的方向是建立內(nèi)生的激勵體系，變“外力”為“內(nèi)力”，變“要我干事”為“我要干事”。要做到這點，可以在以下幾個方面進行改革：（1）進一步推廣職務與職級并重的公務員工資制度改革，將實行范圍從目前的縣級擴大到地市級，從而適度減弱公務員工資水平對職務的依賴性。（2）適當提高公務員工資的絕對水平，確保公務員群體的工資水平在全社會中處于中等偏上位置。（3）建立公務員工資水平的常態(tài)調(diào)整機制，將工資水平與市場工資水平掛鉤。這一點可以參考新加坡，選擇一個特定的市場化群體的工資樣本，按照一定的比例并考慮通貨膨脹的因素來定期調(diào)整公務員的工資水平。（4）改革國企領(lǐng)導人的身份和薪酬體系，取消保留行政級別前提下的限薪辦法。目前，國企負責人均有相應的行政級別，同時薪酬受到限制。這一方面不利于國企發(fā)揮市場屬性，另一方面又不利于發(fā)揮國企領(lǐng)導人的積極性。建議市場化、競爭性國企保留極少數(shù)行政干部崗位，其薪酬可略高于同級別的政府公務員，其余高級管理人員的報酬逐步與市場接軌。行政壟斷性國企要明確其非市場化定位，采取“特殊企業(yè)”的方式單獨立法管理�？偠�言之，公務員薪酬體系要做到“開正門、堵后門、關(guān)旁門”。

 

第三，以法治原則界定政府與市場的邊界。一方面要對公務員群體的積極性進行鼓勵，防止“不作為”；另一方面又要防止公務員群體濫用權(quán)力，防止“亂作為”。“有為”靠激勵，“亂為”要監(jiān)督。要讓政府發(fā)揮“幫助之手”，杜絕“掠奪之手”，關(guān)鍵是將權(quán)力約束在法治的框架內(nèi)，并且加強群眾監(jiān)督。核心問題是，以法治原則界定政府和市場的邊界。比如，要明確“使市場在資源配置中起決定性作用”與“更好發(fā)揮政府作用”的主從關(guān)系，避免邏輯混亂和地方政府官員的機會主義行為。再如，進一步完善市場“負面清單”制度，所有涉及經(jīng)濟管制的部門都應該公布“負面清單”，從而擴大對民企和外企的準入機會。

 

第四、績效考核要突出重點，綜合評估，慎用“一票否決”。目前對地方政府或公務員的考核是加分項和否決項結(jié)合的方式，否決項中又以“一票否決”較為常見。當前要警惕“一票否決”機制的濫用，因為它會導致激勵扭曲。如果把很多常規(guī)性考核項目變成“一票否決”選項，必然導致公務員走向極端的風險規(guī)避，即做事只求不出錯，而不顧總體效益。每增加一項“一票否決”的選項，就會增加一份當事人的風險或不確定性。此外，在設(shè)計考核體系時，應借鑒當代行為經(jīng)濟學的前沿成果，要考慮到成功和失敗的對稱性，防止成功時輕獎勵而失敗時重懲罰，這也會加劇當事人的風險規(guī)避態(tài)度并催生“懶政”現(xiàn)象（泰勒，2009）。舉例來說，一個銀行信貸員成功收回貸款1000萬元，只獎勵5000元，但是一旦出現(xiàn)100萬元壞賬，就會受到降職或撤職處分，這就不是一種科學的考核機制�？茖W的考核機制，應該是對信貸員一個周期（比如一年）內(nèi)所有業(yè)務進行綜合評估，在重點工作沒有失誤的情況下，允許獎勵和懲罰相互抵消。

 

第五、容錯機制要確立有限責任、精準問責的科學理念。改革是一個試錯的過程。既然是試錯，就難免犯錯。因此，要鼓勵地方政府及其廣大公務員勇于改革、善于創(chuàng)新、敢于試錯，就必須建立科學的容錯糾錯機制。首先，要改變管理理念，應當承認地方政府或單位的主要負責人是承擔“有限責任”而非“無限責任”。既然我們承認部門或領(lǐng)導人的“權(quán)力清單”，即認可“權(quán)力是有限的”，那么就應該認可“責任是有限的”。在有限責任框架內(nèi)，不同職務、不同級別的官員或普通公務員應當各負其責，不應該要求主要負責人對本地區(qū)或本單位的事務負有無限責任或完全責任，這違背了激勵相容原理。其次，在發(fā)生事故時，應該根據(jù)事故原因確定責任，而不能完全根據(jù)事故的嚴重性后果來確定責任。目前對生產(chǎn)安全事故責任的認定，很大程度上與事故后果掛鉤。 但是，從預防事故發(fā)生的角度講，應該強調(diào)事前的責任邊界，而且事故的后果并不完全受管理者本人控制。最后要建立“改革者上”的官場清風。正如在2016年召開的中央深改組第二十五次會議上，習近平總書記指出的，落實改革工作，應繼續(xù)鼓勵基層創(chuàng)新，形成改革者上、不改革者下的用人導向。

 

 （本文作者聶輝華是中國人民大學經(jīng)濟學院教授、國發(fā)院常務副院長，文章僅代表個人觀點。本文來自“界面新聞”，2018年11月30日，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系界面新聞。）