文丨聶輝華 “國家高端智庫”中國人民大學國發(fā)院常務(wù)副院長、經(jīng)濟學院教授，人大國發(fā)院政商關(guān)系評價課題組負責人
2018年第一次國務(wù)院常務(wù)會議的第一個議題，就是部署進一步優(yōu)化營商環(huán)境。李克強總理明確要求有關(guān)部門，要借鑒國際先進經(jīng)驗，抓緊建立營商環(huán)境評價機制，并逐步在全國推行。在中國特色的體制下，要調(diào)動地方官員的努力，就必須建立明確的考核機制，而明確的考核機制依賴于有效的評價體系。
從評價主體上看，有效的評價體系主要有三種：自上而下的評價、自下而上的評價以及第三方評價。對于改善營商環(huán)境來說，我認為目前亟需第三方評價，亟需通過“外力”倒逼地方政府形成良性競爭格局。
營商環(huán)境是影響一個地方經(jīng)濟發(fā)展的制度環(huán)境的集合，它包括地理環(huán)境、資源稟賦、正式制度、非正式制度以及政府的服務(wù)水平和廉政透明等多種因素。在各類因素中，政商關(guān)系是核心的因素，也是地方政府主要領(lǐng)導在任一方可以改變的因素，而地理環(huán)境和資源稟賦通常是難以改變的。
因此，當我們說改善營商環(huán)境時，主要是說改善政商關(guān)系，即政府如何更好地為企業(yè)提供服務(wù)，以及如何更加廉潔高效地治理地方。正因為營商環(huán)境或政商關(guān)系牽涉面廣泛、影響因素眾多，單純的自下而上的評價體系和自上而下的評價體系都有所不足。
自下而上的評價體系存在激勵扭曲問題。從直覺上說，由當?shù)氐纳倘�、消費者和其他居民來評價一個地方的營商環(huán)境，似乎是天經(jīng)地義的。畢竟，他們在本地生活和工作，最有資格對地方政府的服務(wù)和廉政做出評價。當?shù)厝俗鳛樵u價主體的確具有信息對稱的優(yōu)勢，但卻存在激勵扭曲問題。
設(shè)想一下，如果有關(guān)部門召集當?shù)仄髽I(yè)主舉行一次座談會，要求如實反映當?shù)貭I商環(huán)境存在的各種問題，有多少企業(yè)主敢于直言不諱呢？恐怕不多。畢竟，他們要在當?shù)亻L期經(jīng)營，不可避免地會受到一些說真話的壓力。另外，企業(yè)主的評價往往只代表個人利益最大化，未必代表社會利益最大化。就好比你去問病人，看病貴不貴，我估計大部分病人永遠都會說看病貴，因為說“貴”對他沒壞處！
此外，如何對主觀的個體評價進行加總，形成總體評價，這一直都是一個技術(shù)難題。經(jīng)濟學中的“阿羅不可能定理”告訴我們，社會成員的不同偏好不可能加總為一個有效的總體偏好。
而自上而下的評價體系存在信息不對稱問題。既然當?shù)孛癖娀蛏倘瞬荒芎翢o壓力地對地方政府進行評價，那么上級政府對下級政府評價應該毫無壓力吧？事情也不是這么簡單。
第一，任何一個上級單位對下級單位都要“一碗水端平”，不能明顯地偏向某一個下級單位。這就意味著，即便是上級政府對下級政府進行考核和評價，也會受到下級政府的壓力。畢竟，如果連續(xù)多次將某個下級政府評價為最差，來自當?shù)氐恼尉⒑徒?jīng)濟精英都會覺得沒有“面子”，甚至會采取一些措施去“攻關(guān)”。這其實就是一種激勵扭曲。
第二，上級政府與下級政府之間往往存在信息不對稱問題。好比反腐敗，“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”。信息不對稱、不充分，會導致單純的上級評價失真或者存在偏頗，甚至會引發(fā)下級政府的尋租或游說行為。從這個角度講，在信息不對稱的前提下，由中央部委對地方營商環(huán)境進行評價的做法必須慎之又慎，不能貿(mào)然推行。
對比來看，第三方評價體系能夠有效避免前面兩種體系的不足，逐步形成獨立、公正和有競爭的評價格局。相對于自下而上和自上而下的評價體系，第三方評價體系有明顯的優(yōu)點。一方面，它通過獨立的調(diào)查機構(gòu)，可以從當?shù)厣倘嘶蛎癖娔抢铽@取真實、全面的信息，并且不太容易導致激勵扭曲；另一方面，第三方評價機構(gòu)通常與地方政府之間沒有利益關(guān)系，而且眾多的第三方評價機構(gòu)也使得地方政府的游說行為難以得逞。事實上，引入第三方評價也是一種國際慣例。例如，世界銀行、OECD、英國經(jīng)濟學人集團等國際機構(gòu)多次對各國營商環(huán)境進行評價，已經(jīng)形成了較好的聲譽和較大的影響力。
因此，要改善當前的營商環(huán)境，中國亟需引入一些第三方評價機構(gòu)，與自下而上和自上而下的兩種評價體系結(jié)合起來，相互補充、相得益彰。目前，這類評價機制已經(jīng)開始發(fā)揮正面的作用。例如，最近中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布了《中國城市政商關(guān)系排行榜（2017）》，從“親”、“清”兩個方面，構(gòu)造了多個多層指標對中國285個城市的政商關(guān)系健康程度進行了評價。該排行榜發(fā)布之后，國內(nèi)幾十家權(quán)威媒體都做了廣泛報道，多個地方政府在內(nèi)部會議、公開文件或者官方媒體上對此作出反應。從側(cè)面印證了第三方評價的價值。
當前，已經(jīng)有多個第三方機構(gòu)開始對地方營商環(huán)境從不同的方面進行評價，這是一個好的開始。也許一開始不同的評價機構(gòu)結(jié)果不太一致，甚至存在個別指標不準確的地方，但關(guān)鍵是要形成一種第三方評價的氛圍，形成一種有序競爭的格局，最終由來自官方、民間和市場的共同力量一起推動中國營商環(huán)境的改善。
本文發(fā)表于搜狐網(wǎng)三條評論，2018年3月17日，http://www.sohu.com/a/225712175_665455。
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