當(dāng)下中國(guó)城市政商關(guān)系排名及啟示

時(shí)間：2018-02-26 22:47，來(lái)源：白鯊在線

 

文/聶輝華 韓冬臨 馬亮 張楠迪揚(yáng)

 

一、當(dāng)前政商關(guān)系評(píng)價(jià)的問(wèn)題
 

近期發(fā)生的數(shù)起企業(yè)家網(wǎng)絡(luò)陳情事件凸顯了構(gòu)建和評(píng)價(jià)政商關(guān)系的必要性和緊迫性。2018年1月3日，國(guó)務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，李克強(qiáng)總理要求借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，抓緊建立營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制。

在營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)方面，國(guó)內(nèi)外不少機(jī)構(gòu)都做了有益的探索，包括世界銀行的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》（Doing Business），經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》集團(tuán)旗下經(jīng)濟(jì)學(xué)人信息部（EIU）等都發(fā)布了國(guó)別營(yíng)商環(huán)境排行榜。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些研究團(tuán)隊(duì)開始評(píng)價(jià)城市層面的營(yíng)商環(huán)境。例如，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)樊綱團(tuán)隊(duì)發(fā)布的中國(guó)分省企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)。

但是，已有的評(píng)價(jià)體系存在一些明顯的缺陷：（1）國(guó)際組織的評(píng)價(jià)對(duì)象通常是國(guó)家，而不是更具體的地區(qū)或城市，這無(wú)法滿足投資者在中國(guó)選擇投資地點(diǎn)的迫切需求；（2）盡管有一些針對(duì)城市的評(píng)價(jià)報(bào)告，但是這些報(bào)告往往側(cè)重于城市的公共服務(wù)或經(jīng)濟(jì)水平，缺乏對(duì)政府廉潔度的評(píng)價(jià)，而廉潔度是影響營(yíng)商環(huán)境的主要變量之一；（3）大部分針對(duì)城市的評(píng)價(jià)要么聚焦于少數(shù)大中型城市，要么聚焦于部分縣市，對(duì)城市的覆蓋面較窄。

有鑒于此，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院課題組根據(jù)政商關(guān)系的理論文獻(xiàn)和國(guó)內(nèi)外評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，基于中國(guó)內(nèi)地城市政商關(guān)系健康指數(shù)，編訂了《中國(guó)城市政商關(guān)系排行榜（2017）》。

本排行榜有如下優(yōu)點(diǎn)：

（1）在研究框架上，這是第一份從“親”和“清”兩個(gè)方面對(duì)中國(guó)城市新型政商關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)的研究報(bào)告，充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記關(guān)于構(gòu)建“親”、“清”政商關(guān)系的指示精神。（2）在研究對(duì)象上，本排行榜是國(guó)內(nèi)第一份覆蓋內(nèi)地285個(gè)城市政商關(guān)系的評(píng)價(jià)報(bào)告。（3）在數(shù)據(jù)來(lái)源上，本排行榜綜合使用了官方數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)。本報(bào)告不僅獨(dú)創(chuàng)性地利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)抓取政商關(guān)系的關(guān)鍵指標(biāo)（例如領(lǐng)導(dǎo)人視察、腐敗指數(shù)），并且利用某國(guó)內(nèi)知名企業(yè)在各地分部獲取的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行交叉驗(yàn)證。在數(shù)據(jù)來(lái)源方面，做到了三個(gè)“結(jié)合”：一手?jǐn)?shù)據(jù)和二手?jǐn)?shù)據(jù)相結(jié)合，公開數(shù)據(jù)和獨(dú)立數(shù)據(jù)相結(jié)合，主觀數(shù)據(jù)和客觀數(shù)據(jù)相結(jié)合。

 

二、城市政商關(guān)系評(píng)價(jià)指標(biāo)體系解說(shuō)
 

結(jié)合習(xí)近平總書記提出的“親”“清”新型政商關(guān)系思想，《中國(guó)城市政商關(guān)系排行榜（2017）》從“親”“清”兩個(gè)維度評(píng)價(jià)新型政商關(guān)系，包括兩個(gè)方面指標(biāo)：親近、清白。在“親近”方面，重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)一級(jí)指標(biāo)：政府對(duì)企業(yè)的關(guān)心（權(quán)重為10%）、政府對(duì)企業(yè)的服務(wù)（40%）、企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)（10%）。在“清白”方面，有兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)：政府廉潔度（10%）和政府透明度（30%）。

“政府對(duì)企業(yè)的關(guān)心”，主要從市領(lǐng)導(dǎo)考察和座談兩個(gè)方面加以衡量，即市領(lǐng)導(dǎo)（市長(zhǎng)、市委書記）當(dāng)年到企業(yè)公開視察的次數(shù)以及與企業(yè)家座談的次數(shù)兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。該指標(biāo)的數(shù)據(jù)來(lái)自各地的城市黨報(bào)，通過(guò)課題組自編的爬蟲程序抓取并人工篩查而獲得。

“政府對(duì)企業(yè)的服務(wù)”，主要從基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)、市場(chǎng)中介和電子政務(wù)等四個(gè)方面加以衡量，它們反映了“放管服”（簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）改革和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的主要內(nèi)容，也是城市政府可以有所作為的關(guān)鍵領(lǐng)域。

“企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”涉及兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)，分別是規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)稅金及附加占工業(yè)總產(chǎn)值的比重，以及本年應(yīng)交增值稅占工業(yè)總產(chǎn)值的比重。
“政府廉潔度”涉及兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)：被查處的所有官員數(shù)量占該市國(guó)家工作人員數(shù)的比重；百度腐敗指數(shù)，即腐敗新聞條數(shù)占新聞總條數(shù)的比重。數(shù)據(jù)來(lái)自網(wǎng)絡(luò)爬蟲搜索。

“政府透明度”涉及兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)：一是行政信息公開，指各類網(wǎng)上辦事程序的公開程度，數(shù)據(jù)來(lái)自清華大學(xué)國(guó)家治理研究院發(fā)布的《2017年中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估報(bào)告》；二是各地的財(cái)政透明度，數(shù)據(jù)來(lái)自清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心發(fā)布的《2017年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》。

具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)詳見表1�！居捎陲@示困難，所有的圖表請(qǐng)參考原文，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2010070】

 

 

三、中國(guó)城市政商關(guān)系分析結(jié)果

根據(jù)上述政商關(guān)系健康指數(shù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，我們得到如下主要發(fā)現(xiàn)。

（1）在內(nèi)地285個(gè)城市中，東莞的政商關(guān)系健康指數(shù)排名第一。前十名分別為：東莞、深圳、上海、北京、廣州、金華、蘇州、溫州、邢臺(tái)、長(zhǎng)沙。除了直轄市北京，前十名的城市幾乎都處于東南沿海地區(qū)，只有邢臺(tái)是唯一的華北城市（如表2所示）。

 

 

表2 城市政商關(guān)系排行榜（前20名）

 

（2）我們根據(jù)省內(nèi)各市政商關(guān)系指數(shù)的平均分，計(jì)算了中國(guó)內(nèi)地31個(gè)省、市、自治區(qū)的省份政商關(guān)系健康指數(shù)（圖1），其中直轄市的省份政商關(guān)系指數(shù)等于城市政商關(guān)系指數(shù)。按省份比較，上海的政商關(guān)系健康指數(shù)在內(nèi)地排名第一，北京其次，浙江排名第三，河北、天津、福建、海南、江蘇、廣東、山東居前十名。除北京、天津外，河北成為進(jìn)入前十名的唯一華北省份。

 

 

圖1 各省政商關(guān)系指數(shù)排名

 

（3）從各大區(qū)域來(lái)看，華東地區(qū)的政商關(guān)系健康指數(shù)表現(xiàn)最佳，其次是華北、華南，上述三地都優(yōu)于平均水平。相對(duì)來(lái)說(shuō)，東北、華中、西南、西北地區(qū)的表現(xiàn)落后（如表3）。

 

 

表3 各大區(qū)政商關(guān)系健康指數(shù)比較

 

（4）從行政級(jí)別來(lái)看，整體而言城市的行政級(jí)別越高，政商關(guān)系得分越高�？傮w上，直轄市的政商關(guān)系健康指數(shù)高于副省級(jí)市，后者高于省會(huì)城市，最低的是普通的地級(jí)市（如表4）。

 

 

表4 城市級(jí)別與政商關(guān)系

 

（5）從收入上看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地方，政商關(guān)系得分越高。數(shù)據(jù)分析表明，政商關(guān)系健康指數(shù)與人均GDP的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.53（如圖2）。

 

 

圖2 政商關(guān)系健康指數(shù)與人均GDP

 

（6）在親近指數(shù)方面，排名前十的城市為：東莞、深圳、上海、蘇州、長(zhǎng)沙、合肥、金華、廣州、福州、邢臺(tái)。政商親近關(guān)系整體呈現(xiàn)為沿海高于內(nèi)陸的局面。按省份比較，上海、北京和海南位居前三，廣西、新疆和云南殿后。課題組的研究顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與省級(jí)政商關(guān)系親近程度正相關(guān)。

（7）在清白指數(shù)方面，排名前十的城市是：北京、溫州、濰坊、鞍山、廣州、臺(tái)州、聊城、杭州、石家莊、成都。東部沿海城市的清白指數(shù)明顯高于內(nèi)陸地區(qū)。按省份比較，北京、上海和浙江位居前三，青海、河南和西藏排列末位。從經(jīng)濟(jì)水平來(lái)看，省內(nèi)清白指數(shù)差異與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間不是線性關(guān)系，即一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)也可能在清白指數(shù)方面表現(xiàn)較好。

四、主要結(jié)論與政策建議

近期發(fā)生的多次企業(yè)家網(wǎng)絡(luò)陳情事件，表明如何建立和評(píng)價(jià)“親”“清”新型政商關(guān)系，已經(jīng)成為當(dāng)前值得關(guān)注的緊迫問(wèn)題。

營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵在于國(guó)家與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系如何，也即營(yíng)商環(huán)境。為此，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院課題組創(chuàng)建了一套包括“親近”和“清白”兩個(gè)維度的政商關(guān)系健康指數(shù)評(píng)價(jià)體系。基于該指標(biāo)體系的研究顯示，中國(guó)城市在政商關(guān)系的表現(xiàn)方面差異較大。

課題組針對(duì)中國(guó)內(nèi)地285個(gè)城市的政商關(guān)系健康指數(shù)進(jìn)行分析，主要結(jié)論是：
（1）排名前十位的城市為：東莞、深圳、上海、北京、廣州、金華、蘇州、溫州、邢臺(tái)、長(zhǎng)沙。（2）按省份比較，上海、北京、浙江排前三位。（3）華東地區(qū)的政商關(guān)系健康指數(shù)表現(xiàn)最佳，西南、西北地區(qū)相對(duì)落后。（4）城市的行政級(jí)別越高，政商關(guān)系得分越高。（5）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地方，政商關(guān)系得分越高。

課題組認(rèn)為，這些排名結(jié)果可供各地政府在改善政商關(guān)系和提升營(yíng)商環(huán)境方面加以參考，評(píng)價(jià)結(jié)果還可以用于相關(guān)學(xué)術(shù)研究。

“親近”和“清白”兩個(gè)方面很好地反映了政商關(guān)系的精髓，也為剖析政商關(guān)系健康與否提供了切入點(diǎn)。從“親”和“清”兩個(gè)方面來(lái)看，二者存在較弱的正相關(guān)關(guān)系，說(shuō)明它們從不同方面反映了政商關(guān)系。課題組的研究顯示，城市的親近指數(shù)和清白指數(shù)之間的相關(guān)系數(shù)為0.31，并在統(tǒng)計(jì)上顯著。這說(shuō)明政府親近企業(yè)與保持廉潔兩者并不矛盾，政府和企業(yè)之間可以形成一種合理和合適的距離。十八大以來(lái)的反腐敗運(yùn)動(dòng)，使政府的“清白”程度得到大幅提升，而“親近”程度的改善則是今后一段時(shí)期值得關(guān)注的發(fā)展方向。

從城市之間的差異而言，有如下值得關(guān)注的特征，說(shuō)明政商關(guān)系健康與否既取決于“大環(huán)境”，也同“小環(huán)境”密不可分。課題組的研究顯示，政商關(guān)系在不同區(qū)域和省份存在較強(qiáng)的地理集聚性，說(shuō)明城市的政商關(guān)系難以逃脫所在地區(qū)的“大環(huán)境”，在很大程度上打上了所在地區(qū)“大環(huán)境”的深刻烙印。另一方面，我們也看到，在許多區(qū)域和省份的內(nèi)部，不同城市的營(yíng)商環(huán)境差別較大，表明城市內(nèi)部的“小環(huán)境”同樣至關(guān)重要。這意味著城市完全可以超脫所在地區(qū)氛圍的制約，發(fā)展出更加健康的政商關(guān)系。反過(guò)來(lái)，如果無(wú)法營(yíng)造良好的政商關(guān)系，即便是位居總體表現(xiàn)良好的區(qū)域或省份，城市也可能無(wú)法營(yíng)造較好的營(yíng)商環(huán)境。

由于政商關(guān)系具有復(fù)雜性、隱蔽性和多面性等特征，對(duì)其加以評(píng)價(jià)殊非易事。我們期望這套評(píng)價(jià)體系可以在今后的研究中進(jìn)一步完善并更新，使之成為定期監(jiān)測(cè)中國(guó)城市政商關(guān)系和營(yíng)商環(huán)境的重要晴雨表。與此同時(shí)，我們還將開展面向企業(yè)的抽樣調(diào)查，進(jìn)一步豐富評(píng)價(jià)體系，使之能夠更加貼切地反映政商關(guān)系的新變化和新情況。

（本文第一作者聶輝華是中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，本課題組項(xiàng)目負(fù)責(zé)人；韓冬臨、馬亮和張楠迪揚(yáng)均為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員。）