聶輝華
最近，反腐電視劇《人民的名義》火了，引起了各種熱議。這部電視劇在很大程度上是根據(jù)十八大之后反腐倡廉和新常態(tài)的時代特征量身定做的。從周梅森的同名小說來看，主線是腐敗和反腐敗之間的激烈斗爭，暗線其實(shí)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和反腐倡廉之間的微妙權(quán)衡。在我看來，該劇超越以往反腐劇的亮點(diǎn)，不是所謂的揭露貪官級別的“大尺度”，而是敢于從體制上反思當(dāng)前的反腐問題。這一點(diǎn)，又集中體現(xiàn)在男主角李達(dá)康和易學(xué)習(xí)之間的交鋒情節(jié)上。漢東省委書記沙瑞金發(fā)現(xiàn)了京州市的驚天腐敗窩案之后，特地將正廳級的呂州市長易學(xué)習(xí)調(diào)到京州市擔(dān)任市紀(jì)委書記，要求易學(xué)習(xí)在京州探索同級紀(jì)委監(jiān)督同級黨委的預(yù)防腐敗體制。但是，強(qiáng)勢的達(dá)康書記霸道地對易學(xué)習(xí)試圖推行的同級監(jiān)督說了“NO”。
“一把手”腐敗一直是這些年反腐倡廉的重點(diǎn)和難點(diǎn)。我們在中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的反腐敗研究報告表明，2000年1月到2014年3月，367個廳局級以上腐敗官員案例中，“一把手”的比例高達(dá)60%。即便“一把手”腐敗的現(xiàn)象如此普遍和嚴(yán)重，在現(xiàn)實(shí)中針對“一把手”的同級監(jiān)督其實(shí)也象劇中一樣難以實(shí)現(xiàn)。為什么呢？這主要有三個原因。
第一，“一把手”往往以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為借口，擔(dān)心反腐敗阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在《人民的名義》中，京州市紀(jì)委書記易學(xué)習(xí)提議召開一次關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察工作的常委會專題會議，但是市委書記李達(dá)康一直借故拖延，在面對易學(xué)習(xí)的一再追問時，就抬出了經(jīng)濟(jì)工作這塊萬能的擋箭牌：“今年我市GDD陡降近三個百分點(diǎn)，制造業(yè)舉步維艱，那四個遠(yuǎn)程觀望的投資商不僅涉及幾百億的投資，還涉及近十萬人的就業(yè)��！”言下之意，萬事堪憂，經(jīng)濟(jì)第一，反腐工作只能讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。達(dá)康書記的原型應(yīng)該是現(xiàn)實(shí)中的“能吏”，甚至是仇和式的“能人腐敗”典型案例，盡管達(dá)康書記本人在劇中并沒有涉及腐敗。這類“一把手”的共同特征是，非常能干，但是“眼里只有經(jīng)濟(jì)，只有政績，只有GDP”。
第二，“一把手”責(zé)任無限大，必然要求權(quán)力無限大，會本能地拒絕同級監(jiān)督。象達(dá)康書記那樣，身為省委常委、京州市委書記，貴為一方諸侯，要對轄區(qū)內(nèi)幾乎所有事情負(fù)責(zé)。在自上而下的垂直管理體制下，這就是一種政治責(zé)任承包制。按小說中的原話來說，“八百八十三萬人民要生存，要發(fā)展，要就業(yè)，要吃飯，要平安，我都是第一責(zé)任人！”在一個組織中，責(zé)任和權(quán)力往往是對等的，否則就會出現(xiàn)激勵不相容的問題。既然黨政“一把手”要對轄區(qū)內(nèi)各類事務(wù)負(fù)“無限責(zé)任”，自然會要求“無限權(quán)力”，就會抵制同級紀(jì)委的約束。
第三，少數(shù)紀(jì)委書記自身陷入腐敗，失去了監(jiān)督同級黨委的底氣和執(zhí)紀(jì)能力。俗話說，打鐵還須自身硬。如果紀(jì)委書記自己貪污腐敗，有違法亂紀(jì)的把柄在別人手里，當(dāng)然難以監(jiān)督其他黨政官員，更不用說去監(jiān)督同級黨委的“一把手”了。例如劇中的京州市原紀(jì)委書記張樹立，在腐敗的副市長丁義珍出逃之后，在光明湖項(xiàng)目上找親戚假招標(biāo)，大肆收受賄賂，最終被中紀(jì)委請去“喝茶”了。這樣貪污受賄的紀(jì)委書記，當(dāng)然不可能監(jiān)督達(dá)康書記這樣的“一把手”。
雖然針對“一把手”的同級監(jiān)督有上述三個原因，但這并不意味著難題不能破解。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和反腐倡廉并非水火不相容。經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究發(fā)現(xiàn)，決定一國長期經(jīng)濟(jì)增長的根本性因素是制度，是良好的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和有效的契約實(shí)施，而這都依賴于一個廉潔、法治的政府。因此，從長遠(yuǎn)來看，只要堅(jiān)持規(guī)范化、法治化的反腐敗，就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。香港地區(qū)和韓國、新加坡等東亞經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展充分證明了這點(diǎn)。因此，黨政“一把手”不能以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為借口妨礙黨風(fēng)廉政建設(shè)。
其次，把“一把手”的責(zé)任無限放大是一種錯覺，也不符合事實(shí)。中國的黨政體系運(yùn)行主要依靠集體領(lǐng)導(dǎo)制，不是依靠某一個人的力量。“一把手”雖然要對轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)負(fù)責(zé)，但并非承擔(dān)無限責(zé)任，而是領(lǐng)導(dǎo)成員各司其職、各負(fù)其責(zé)。在2000-2012年，即便發(fā)生了多起嚴(yán)重的礦難事故，受到嚴(yán)重處罰（免職或撤職）的一般是政府副手（副市長或副縣長），極少有黨委書記受到嚴(yán)重處罰。因此，以不存在的“無限責(zé)任”為借口來謀求“無限權(quán)力”或“絕對權(quán)力”是站不住腳的理由。
至于紀(jì)委書記自身貪腐導(dǎo)致“燈下黑”的現(xiàn)象，的確是一個值得關(guān)注的問題。2014年之后，中央紀(jì)委成立了紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，專門受理紀(jì)檢監(jiān)察人員的違紀(jì)問題。可以說，這一問題已經(jīng)開始在體制上進(jìn)行解決。
但是要真正破解同級監(jiān)督難題，我認(rèn)為需要更有力度的體制改革。在目前的體制下，紀(jì)委書記比同級黨委書記和政府首長低半級，并不是真正意義上的“同級”監(jiān)督。在官場，“官大一級壓死人”，話粗理不粗。要真正推行同級監(jiān)督，就必須提升紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，一個可行的辦法就是提升紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的行政級別。例如，將紀(jì)委書記的級別提高半級，使其與黨委書記和政府首長同級，同時由紀(jì)委書記兼任新成立的監(jiān)察委員會主任。為了理順紀(jì)委書記和同級黨委副書記的關(guān)系，可由紀(jì)委書記兼任黨委第二副書記（第一副書記仍由政府首長兼任）。這樣的做法有理有據(jù)。中共十八屆六中全會提出設(shè)立“國家監(jiān)察委員會”，并將國家監(jiān)察委員會與“權(quán)力和立法機(jī)關(guān)”（人大）、“行政機(jī)關(guān)”（政府）、“司法機(jī)關(guān)”（法院、檢察院）并提，這就為提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的行政級別掃清了制度障礙。這樣的做法也有歷史依據(jù)。在中國古代，漢朝的刺史、唐朝的節(jié)度使都是監(jiān)察官員，后來演變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的地方“一把手”。漢唐的監(jiān)察職位后來導(dǎo)致了監(jiān)察權(quán)力的過度膨脹，但也從另一個角度說明，監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)格可以很高。其實(shí)，在現(xiàn)代公司中，監(jiān)事會主席和董事會主席通常是平級的，兩者都對股東大會負(fù)責(zé)，這也說明提升監(jiān)察機(jī)關(guān)首長的行政級別完全具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和可操作性。
（本文發(fā)表于成都商報紅星新聞，2017年4月17日。作者系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，本文觀點(diǎn)不代表所在單位。）
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