《環(huán)球》系列之二
5月底，關(guān)于上海市政府拍賣私家車牌照是否合法的一樁“公案”備受矚目。先是商務(wù)部高官在央視公然批評上海的做法違反了5月1日開始實施的《中華人民共和國道路交通安全法》。然而上海方面似乎依然故我，市政府官員甚至質(zhì)疑商務(wù)部對相關(guān)法規(guī)的解釋權(quán)。中央部級單位公開批評省級地方政府的政策，實在罕見；而地方政府在公開回應(yīng)中并不領(lǐng)情，更是奇聞。表面看來，上海方面實行的私家車牌照拍賣制度，不過是消費者之間為車牌而進(jìn)行的競爭。但是車牌競爭的背后，卻分明折射出了更耐人尋味的競爭。
地方與中央的競爭
商務(wù)部和上海市政府之間的“口水戰(zhàn)”，看似風(fēng)平浪靜，但是如果我們注意到中國幾十年來政治經(jīng)濟(jì)制度的變遷，特別是稅制的改革，就不難理解“口水戰(zhàn)”的背后其實是中央政府與地方政府的利益博弈。在統(tǒng)收統(tǒng)支的稅制下，高度集中的財政體制使得地方政府在政策方面高度依歸于中央政府。1990年代初實行分稅制改革之后，一旦地方與中央之間的稅種劃分及分成比例確定，在稅收方面地方政府就有了剩余索取權(quán)，相應(yīng)地也就有了自己的利益和談判力。一言以蔽之，分稅制所代表的“財政聯(lián)邦主義”改革，一方面賦予了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵，另一方面也賦予了地方與中央博弈的力量和動力。中國有句古話，“財大氣粗”。道理很明顯，經(jīng)濟(jì)越是發(fā)展，地方政府收入就越高，談判力就越強(qiáng)，說話底氣就越足。我理解，這是上海市政府膽敢“叫板”商務(wù)部的深層次原因。上海市政府在回應(yīng)中辯稱，拍賣牌照是利用市場化手段解決資源稀缺問題。言下之意，我對發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)負(fù)有責(zé)任，自然有權(quán)力使用有效的資源配置手段。
一旦地方政府將經(jīng)濟(jì)利益納入自己的目標(biāo)函數(shù)，那么地方政府為了增加本地收入而采取種種手段干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)以致扭曲競爭的現(xiàn)象自然不足為奇，這大概是分稅制改革的另一種“副產(chǎn)品”。上海市政府早在1986年就開始實行私家車牌照拍賣制度，起拍價為10萬元。直到2000年，針對滬產(chǎn)汽車的牌照起拍價逐步降至2萬元，但是針對非滬產(chǎn)汽車的牌照起拍價卻紋絲不動。這意味著買輛上海本地生產(chǎn)的汽車，至少可以便宜8萬元。本來上海的上汽與湖北的二汽實力相當(dāng)，這一歧視性的拍賣制度無疑使后者明顯處于下風(fēng)。上海市這一明顯具有地方保護(hù)主義的政策激怒了湖北省，后者以其之道還施彼身——對每輛桑塔納征收7萬元的“解困基金”，終于導(dǎo)致了1998年轟動一時的汽車貿(mào)易大戰(zhàn)。
建立一個統(tǒng)一、開放的市場體系早在1992年就被列為中國市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)之一，但是地方保護(hù)主義卻能給當(dāng)?shù)卣畮矶唐诘木薮罄�。根�?jù)上海汽車產(chǎn)業(yè)研究室的數(shù)據(jù)，2003年上海市共有78043輛國產(chǎn)轎車上牌，前六位的全部是滬產(chǎn)車，加上第九位的滬產(chǎn)品牌，七個本地品牌占據(jù)了上海市場69%的份額。需要說明的是，上海市實行牌照歧視性拍賣的十幾年，正是中國汽車產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的十幾年。
從1986年到今天，18年過去了，汽車產(chǎn)業(yè)完全公平的競爭并沒有出現(xiàn)。在這種情況下，4月份商務(wù)部聯(lián)合國家發(fā)改委等九部委，開展了針對汽車市場的專項整治，并且把“清理地方保護(hù)和市場封鎖的政策規(guī)定”作為重點來抓。到這里，人們應(yīng)該不難理解商務(wù)部對上海市政府的公開指責(zé)了，地方與中央的競爭有了另一層含義。我們忠心希望商務(wù)部的治理整頓能夠奏效。只是，人們對不當(dāng)競爭和地方保護(hù)主義深惡痛絕，卻很少注意到政府在后面所起的作用，更忽略了政府這一行為背后的制度性原因。
公權(quán)利與私權(quán)利的競爭
理想的政府，應(yīng)該是一個合格的“守夜人”，即除了征稅以便提供保護(hù)和公正之外，不應(yīng)該介入私人事務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)下，政府的功能主要在于提供公共產(chǎn)品，通過法律和經(jīng)濟(jì)手段彌補(bǔ)“市場失靈”。道理在于，因為政府掌握著強(qiáng)大的權(quán)力，而作為普通人的政府官員都具有人性的弱點，一旦政府權(quán)力干涉私人事務(wù)，那么公權(quán)利常常會侵犯私權(quán)利，腐敗行為就在所難免了。要減少腐敗，從根本上講，就是要把權(quán)力盡可能地配置給市場，而不是配置給政府。因為權(quán)力是腐敗之源，沒有了權(quán)力，腐敗自然減少了。然而，上海市的做法恰恰與此相反。
上海市政府聲稱拍賣牌照是為了籌資解決交通問題，也就是說是為了提供某種公共產(chǎn)品。理論上，政府提供公共產(chǎn)品主要有兩種資金來源：稅收和收費。拍賣牌照所得顯然不是稅收，上海市政府也沒有權(quán)力增設(shè)稅種。那么就是收費，這種為限制需求而制定的收費方式，可以理解為一種補(bǔ)償性轉(zhuǎn)移支付，即政府從一部分受益人手中轉(zhuǎn)移一部分資金到另一部分人手中，以便對另一部分人進(jìn)行補(bǔ)償。買車人在享受舒適的同時，多交點錢補(bǔ)償其他人因為道路擁擠造成的損失是理所當(dāng)然的。
實行拍賣制度后，18年來上海市政府從中獲利逾百億，僅2003年就進(jìn)帳20億。問題在于，這筆龐大的資金中，有多少真正用于改善交通條件？有多少對無車者進(jìn)行了補(bǔ)償？這一轉(zhuǎn)移支付的真實效果如何？
從購車者的角度講，他們本來完全不必支付這筆龐大的額外開支，支付牌照費等于是減少了他們的部分收入。他們本來也可以購買非滬產(chǎn)車，在歧視性拍賣制度下卻不得不購買滬產(chǎn)車，這等于是減少了他們的自由選擇權(quán)。因此如果拍賣所得沒有用于改善公共交通，就相當(dāng)于侵犯了他們的私人權(quán)利。
從無車者的角度講，車輛的增多無疑增加了道路的擁擠程度，因此他們理應(yīng)得到補(bǔ)償。如果拍賣所得沒有用于改善公共交通，而是挪作他用，就相當(dāng)于侵犯了他們享受舒適的私人權(quán)利。
從上海市政府的角度講，無論是其行為性質(zhì)還是行為效果，都受人質(zhì)疑。公權(quán)利和私權(quán)利的范圍劃分是由法律決定的。但是，上海市政府實行牌照拍賣制度目前已經(jīng)無法可依了，因為它與5月1日實行的《道路交通安全法》是明顯抵觸的。上海市自行制定的任何規(guī)定或政策，從法律上講都不能為其拍賣行為提供合法性依據(jù)。從報道上看，上海市政府對拍賣所得完全實行自行管理，而不是實行收支兩條線，顯然缺乏有效的監(jiān)督，其“利益中性”的地位不免令人生疑。我們尚不清楚，上海市政府官員中是否曾有人借機(jī)“尋租”，但是一大批汽車經(jīng)銷商趁機(jī)囤積居奇從而牟取暴利卻是不爭的事實。目前實行的現(xiàn)場拍賣、電話拍賣和網(wǎng)上拍賣都存在漏洞，不法經(jīng)銷商通過“虛拍”囤積額外的車牌，再相互哄抬牌價，以致一個普通的“掮客”都可每年從中輕松漁利十幾萬元！
我們不管上海市政府實行拍賣制度的初衷為何，但是很明顯的事實是，上海市政府憑借公權(quán)利擠占了私權(quán)利的行為后果并沒有得到詳細(xì)、準(zhǔn)確的考量和評估，并且確實給少數(shù)不法商人以可趁之機(jī)。如果把拍賣費用看作一種正常支出之外的“租金”，那么如果這些租金沒有得到正常使用，或者被不法商人侵占，就會造成租金的耗散，造成社會資源的浪費。減少租金，避免浪費，防止腐敗的最佳辦法，就是取消租金。畢竟，限制車輛的方式很多，比如實行無成本的隨機(jī)抽簽制度，拓展道路面積，優(yōu)先發(fā)展公共交通系統(tǒng)等。一個問題總有不同的解決之道，我們應(yīng)該選擇的是那些租金更少、權(quán)力更分散或者更多地配置給市場的方式。
已發(fā)表于新華社《環(huán)球》第13期，封面文章，轉(zhuǎn)載請注明。
新浪網(wǎng)新聞主頁“媒體聚焦”欄目轉(zhuǎn)載了本文，轉(zhuǎn)載時題目為《上海拍賣車牌的背后：地方與中央的競爭》，詳見
（http://news.sina.com.cn/c/2004-07-07/13073634257.shtml）。
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