一
自1999年以來(lái)，經(jīng)過(guò)了抓大放小、戰(zhàn)略重組和分級(jí)所有等改革階段之后，由中央直接管理的166家國(guó)有企業(yè)成為中國(guó)國(guó)有企業(yè)的主要代表。中央如何管好這些央企呢？國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)祭出的一個(gè)法寶就是考核市場(chǎng)化。根據(jù)2003年底國(guó)資委頒布實(shí)施的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核暫行辦法》，央企領(lǐng)導(dǎo)的全部報(bào)酬分為基薪、績(jī)效年薪和中長(zhǎng)期激勵(lì)三個(gè)部分�？�(jī)效年薪主要與年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果掛鉤，同時(shí)其兌現(xiàn)也受任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果影響，而中長(zhǎng)期激勵(lì)主要由任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果決定。年度考核的基本指標(biāo)是利潤(rùn)總額和凈資產(chǎn)收益率，任期考核的基本指標(biāo)包括國(guó)有資產(chǎn)保值增值率和三年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入平均增長(zhǎng)率，兩類考核同時(shí)還包括體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)的分類指標(biāo)。兩類考核的結(jié)果按照從高到低分為A、B、C、D、E五級(jí)。年度考核結(jié)果為A級(jí)時(shí)，績(jī)效年薪可以增加到2到3倍；任期考核結(jié)果為C以下時(shí)，除了要扣減延期績(jī)效年薪外，央企領(lǐng)導(dǎo)人還面臨解聘風(fēng)險(xiǎn)。
看上去，國(guó)資委對(duì)于央企的管理完全符合流行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)做法，而且還動(dòng)了真格。2006年8月份，國(guó)資委正式公布了中央企業(yè)2005年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果。中國(guó)國(guó)際企業(yè)合作公司、中國(guó)唱片總公司這兩家考核為E級(jí)企業(yè)的負(fù)責(zé)人，上一年度的績(jī)效年薪為零。國(guó)企考核市場(chǎng)化是自國(guó)企改革以來(lái)流行已久的觀點(diǎn)，因此這次國(guó)資委的舉動(dòng)被一些媒體和專家高調(diào)贊揚(yáng)。然而，我認(rèn)為央企考核市場(chǎng)化是不合理的，甚至是荒謬的。理論研究證明這種做法違背了國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)，而實(shí)踐也沒(méi)有證明央企的經(jīng)營(yíng)效率高于同行。
二
要澄清這一流行的謬誤，首先要從國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)說(shuō)起。國(guó)有企業(yè)是什么？它是企業(yè)嗎？遺憾的是，20多年的改革都沒(méi)有令人信服地解決國(guó)企的定位問(wèn)題。建國(guó)初建立國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)的國(guó)營(yíng)企業(yè)，從經(jīng)濟(jì)上講是為了滿足大規(guī)模工業(yè)化的資金需求，從政治上說(shuō)是為了控制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)而確保上層建筑。那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立后，資金動(dòng)員的問(wèn)題可以說(shuō)基本上解決了，因?yàn)橛辛巳蚧馁Y本市場(chǎng)，何況國(guó)家的財(cái)力已經(jīng)相當(dāng)強(qiáng)大，再也無(wú)需通過(guò)計(jì)劃指令來(lái)控制工業(yè)積累。那么我們還需要國(guó)有企業(yè)做什么呢？主要的理由就是政治目的，即政府需要通過(guò)國(guó)企控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，維護(hù)生產(chǎn)資料的公有制，確保執(zhí)政黨的無(wú)產(chǎn)階級(jí)本質(zhì)。盡管國(guó)企也可以作為政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的工具，但是這一工具卻并非必需的。世界上多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都不是通過(guò)國(guó)有企業(yè)來(lái)掌控宏觀經(jīng)濟(jì)的，實(shí)際上貨幣政策和財(cái)政政策才是主要的手段。如果不考慮社會(huì)意識(shí)形態(tài)，那么依靠國(guó)企來(lái)掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的說(shuō)法也難以自圓其說(shuō)。只要是本國(guó)的企業(yè)控制了國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，那么政府通過(guò)法令和行政權(quán)力完全可以確保國(guó)家利益和國(guó)家安全。美國(guó)連武器都可以從私人軍火商那里訂購(gòu)，這恰恰說(shuō)明了美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)“一切盡在掌握”。
既然國(guó)有企業(yè)的主要功能在于維護(hù)社會(huì)根本制度，那么它在本質(zhì)上就是一個(gè)“政治穩(wěn)定器”。換言之，國(guó)有企業(yè)在性質(zhì)上是一種“特殊企業(yè)”，而決不是普通的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)。因此，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)都有級(jí)別，而且企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和政府官員之間可以互換。這也算是“中國(guó)特色”吧。例如，中石油、中石化都是正部級(jí)企業(yè)，而二汽的老總可以去做武漢的市委書記。國(guó)企更多地負(fù)擔(dān)了政治利益和社會(huì)利益，而經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)該是次要的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，正常的企業(yè)必須以利潤(rùn)最大化為主要目標(biāo)，否則就會(huì)被無(wú)情的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所淘汰。但是，國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)函數(shù)里，政治利益和社會(huì)利益占了主要的權(quán)重，因此追求利潤(rùn)最大化是不可能的。打個(gè)比方，即便中國(guó)鐵路總局虧損了，它也不可能將市場(chǎng)拱手讓給私人企業(yè)。反過(guò)來(lái)，私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率再高，恐怕也不可能控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈。只有認(rèn)清國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)，才能看清國(guó)有企業(yè)的考核制度。
三
從目標(biāo)函數(shù)上講，市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)考核方式與其承擔(dān)的目標(biāo)是相互沖突的。既然國(guó)有企業(yè)的主要任務(wù)是確保國(guó)家的政治利益和社會(huì)利益，那么怎能用經(jīng)濟(jì)利益來(lái)衡量其績(jī)效呢？作為一個(gè)同時(shí)承擔(dān)了政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的多任務(wù)代理人，國(guó)有企業(yè)完全可以通過(guò)不同任務(wù)之間的“套利”來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)資委這個(gè)委托人的考核。只要國(guó)資委賦予國(guó)企政治目標(biāo)，那么當(dāng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)沒(méi)有完成時(shí)，國(guó)企就可以借口受到政治目標(biāo)的約束；反過(guò)來(lái)，當(dāng)政治目標(biāo)沒(méi)有完成時(shí)，國(guó)企又可以借口經(jīng)濟(jì)目標(biāo)成為掣肘。特別是，政治目標(biāo)往往是難以量化的、模糊的、易變的。因此，國(guó)資委祭出的“市場(chǎng)牌”法寶很有可能被國(guó)企祭出的“政治牌”這一更強(qiáng)大的法寶所降服。仍以鐵路局為例，作為一家受管制的壟斷國(guó)企，它必須同時(shí)承擔(dān)盈利的增值業(yè)務(wù)和不盈利的普遍業(yè)務(wù)。所謂普遍業(yè)務(wù)，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是政策性任務(wù)，比如修建青藏鐵路。青藏鐵路的政治意義高于經(jīng)濟(jì)意義，這是勿庸置疑的。如果某年國(guó)資委考核鐵路局發(fā)現(xiàn)虧損了，要懲罰鐵路局。鐵路局辯稱因?yàn)閷⑻鄡?yōu)質(zhì)的人力物力配置到了青藏鐵路建設(shè)項(xiàng)目上，所以導(dǎo)致了其他業(yè)務(wù)虧損。請(qǐng)問(wèn)在這種情況下，國(guó)資委奈其若何？技術(shù)地說(shuō)，國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)之間是一種高度不完備的契約，市場(chǎng)化考核作為一種完備契約的治理工具，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)企的激勵(lì)效果。
從考核指標(biāo)上講，拋開政治因素不管，其指標(biāo)設(shè)計(jì)也沒(méi)有可操作性。就算一些國(guó)企完全不承擔(dān)政治任務(wù)，屬于“競(jìng)爭(zhēng)性”行業(yè)，比如長(zhǎng)虹。問(wèn)題是，在厘定經(jīng)營(yíng)績(jī)效時(shí)，怎樣才算是合格呢？不管是年度考核指標(biāo)還是任期考核指標(biāo)，也不管是凈資產(chǎn)利潤(rùn)率還是國(guó)有資產(chǎn)保值增值率，請(qǐng)問(wèn)其參照標(biāo)準(zhǔn)是什么？市場(chǎng)環(huán)境瞬息萬(wàn)變，企業(yè)經(jīng)營(yíng)云譎波詭，怎么可能通過(guò)一紙文件確定具體的指標(biāo)數(shù)值呢？顯然是為了彌補(bǔ)這一缺陷，《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核暫行辦法》又規(guī)定了體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)的分類考核指標(biāo)，意圖通過(guò)同行業(yè)的非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行參照，這是一種典型的“相對(duì)績(jī)效評(píng)估”。問(wèn)題是，國(guó)有企業(yè)受到政府的直接影響，例如政府以股東或管理者身份對(duì)國(guó)企進(jìn)行政策性注資、業(yè)務(wù)調(diào)整和人員任命。因此，國(guó)企和非國(guó)企面臨的外部沖擊是不同的。從理論上講，如果兩個(gè)企業(yè)不是面臨共同的外部沖擊，那么相對(duì)績(jī)效評(píng)估反而會(huì)增加被評(píng)估企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)國(guó)企而言，與沒(méi)有政府干預(yù)的非國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)，顯然有失公允。
從市場(chǎng)地位上講，壟斷格局扭曲了考核效果。中國(guó)的國(guó)有企業(yè)，特別是央企，通常都是所在行業(yè)的壟斷者。它們占據(jù)了諸如石油、鋼鐵、通信、電力、銀行、保險(xiǎn)、交通等關(guān)鍵領(lǐng)域的龍頭老大地位。如果一個(gè)企業(yè)是壟斷的，那么這意味著它的成本沒(méi)有反映資源的市場(chǎng)價(jià)值，或者說(shuō)它的成本已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的“機(jī)會(huì)成本”了�！俺杀尽倍妓悴磺�，如何計(jì)算其收益？理論研究和實(shí)證檢驗(yàn)都表明，公共資金存在相當(dāng)大的“影子成本”。同樣的一塊錢，在民營(yíng)企業(yè)手里能變成兩塊，在政府或國(guó)企手里可能只能剩下五毛。因此，用競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)下的市場(chǎng)化考核方法來(lái)考核非競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)下的國(guó)有企業(yè)，好比將動(dòng)物園中圈養(yǎng)已久的華南虎放回山中。由于缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致國(guó)企成本高昂，特別是管理費(fèi)用急遽膨脹。即便如此，憑借其壟斷地位，仍然可以通過(guò)向上占用國(guó)家資源、向下掠奪消費(fèi)者來(lái)獲得暴利。報(bào)載，廣東一家國(guó)企的普通司機(jī)年薪居然高達(dá)10萬(wàn)。這樣的國(guó)企如果考核結(jié)果是虧損，那是理所當(dāng)然。如果考核結(jié)果不幸為合格，那么真的意味著該司機(jī)的邊際生產(chǎn)力就值10萬(wàn)塊？鬼才相信！
四
一個(gè)令人深思的問(wèn)題是，竟然國(guó)有企業(yè)（特別是央企）的市場(chǎng)化考核是不合理的，為什么它會(huì)出現(xiàn)呢？管制俘獲理論對(duì)此做出了解釋。當(dāng)前國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理，無(wú)不籠罩在“管制”的神秘面紗下。央企領(lǐng)導(dǎo)既要行政級(jí)別和權(quán)力收益，又要市場(chǎng)化待遇，真是世界上最享受的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)了。毫無(wú)疑問(wèn)，被管制者是深受其益。反過(guò)來(lái)，這又為管制者創(chuàng)造了尋租的機(jī)會(huì)。被管制者會(huì)利用既得利益強(qiáng)化這種管制，以維護(hù)其壟斷地位。因此，管制者和被管制者實(shí)際上形成了利益同盟，合謀攫取國(guó)家利益。在一次公開的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)資委主任居然說(shuō)中國(guó)的國(guó)企多數(shù)沒(méi)有壟斷，其利潤(rùn)主要來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)�？磥�(lái)，我們需要重新定義“壟斷”了。
解決國(guó)企問(wèn)題的辦法，我認(rèn)為就是要把國(guó)有企業(yè)作為貫徹國(guó)家利益的特殊企業(yè)。國(guó)家要進(jìn)一步收縮國(guó)企戰(zhàn)線，減少直接管理的國(guó)企數(shù)目。央企如果要確保壟斷地位，要控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，那么就應(yīng)該將央企定位為非盈利單位，央企領(lǐng)導(dǎo)人就應(yīng)該是政府公務(wù)員，其考核機(jī)制和薪酬待遇應(yīng)該介于政府官員和企業(yè)經(jīng)理之間，至少不應(yīng)該兩邊好處都占。應(yīng)該借鑒歐美等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家管理國(guó)企的成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)每一個(gè)國(guó)企制定一個(gè)法律法規(guī)，讓國(guó)企退出正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
本文經(jīng)修改后，于《人力資源》雜志2006年12月（總第241期）正式發(fā)表，引用請(qǐng)注明。
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