2012年底中共十八大閉幕之后，中國執(zhí)政黨和政府發(fā)動了一場建國以來最嚴厲的反腐敗運動。從2012年12月初到2014年11月底，兩年時間內(nèi)紀檢監(jiān)察機關(guān)共查處了57名副部級以上高官，其中包括3名副國級官員，平均每個月查處2名副部級以上官員。特別是，原中央政治局常委周永康被查處，打破了“刑不上常委”的潛規(guī)則。
根據(jù)我們的數(shù)據(jù)庫，僅僅2013年就查處了副廳級以上官員129名，副部級以上官員29名。對比之下，在2002年到2011年的十年間，查處的副廳級以上官員是137名，副部級以上官員是50名。不夸張地說，就反腐敗的力度而言，現(xiàn)在是一年干了十年的活。此外，中國政府還展開了聲勢浩大的“獵狐”行動，與世界各國政府以及國際組織合作，抓捕潛逃海外的大量貪官。這種上打“老虎”，下拍“蒼蠅”，對外“獵狐”的全方位反腐敗運動，令中國百姓拍手稱快，令腐敗官員聞風(fēng)喪膽，已經(jīng)初步營造了官員“不敢貪”的高壓態(tài)勢。在一個典型中國人看來，毫無疑問的是，中國官場的腐敗風(fēng)氣得到了暫時的遏制，清廉程度應(yīng)該大為提高。
然而，一些國際組織的看法似乎大相迥異�？偛吭O(shè)在柏林的透明國際組織（Transparency International）剛剛發(fā)布了2014年國際清廉指數(shù)排行榜。該排行榜以“腐敗感受指數(shù)”（Corruption Perceptions Index，簡稱CPI）為標準對全世界各國的清廉程度排出座次。CPI滿分為100分，分數(shù)越高表示越清廉。在全球175個國家和地區(qū)中，2014年中國的清廉得分為36分，排名為第100位，屬于比較腐敗的國家。吊詭的是，在過去的兩年，中國在透明國際的排行榜上都是第80位。當中國在這兩年加大了反腐敗力度之后，為什么在國際清廉排行榜上的座次反而下跌了20位，從排行榜的前一半掉入倒數(shù)行列？
一、腐敗感受指數(shù)座次是怎么來的？
要解釋中國的清廉排名下跌的原因，首先要理解清廉指數(shù)的來源、成分與計算方法，即透明國際按CPI排座次的秘密。注意，此CPI（腐敗感受指數(shù)）非彼CPI（消費價格指數(shù)）。有三個重要的事實必須了解。
第一，透明國際的CPI數(shù)據(jù)并不是自己調(diào)查的，而是根據(jù)國際調(diào)查報告的腐敗相關(guān)指標計算的。以2014年為例，透明國際使用了12個國際調(diào)查報告在2013年或2014年的相關(guān)指標作為數(shù)據(jù)來源，它們是：非洲發(fā)展銀行治理排名（簡稱AFDB）、貝塔斯曼基金會可持續(xù)治理指標（BF-SGI）、貝塔斯曼基金會轉(zhuǎn)型指數(shù)（BF-TI）、經(jīng)濟學(xué)人情報集團的國家風(fēng)險排名（EIU）、自由之家的轉(zhuǎn)型國家報告（FH）、環(huán)球通視公司的國家風(fēng)險排名（GI）、IMD世界競爭力年鑒（IMD）、 政治和經(jīng)濟風(fēng)險咨詢（PERC）、國際國家風(fēng)險指南（ICRG）、世界銀行的國家政策與制度評估（WB）、世界經(jīng)濟論壇管理層觀點調(diào)查（WEF）、世界司法項目的法治指數(shù)（WJP）。 不是所有國家的CPI數(shù)據(jù)都有12個國際調(diào)查作為來源。事實上，以2014年為例，多數(shù)國家的CPI只有7、8個來源，最少的只有3個，最多的有9個，中國是8個。
第二，透明國際的CPI都是主觀指標，衡量了專家、商人或居民對所在國家或地區(qū)的腐敗程度的主觀感受。這一點至關(guān)重要，因為它直接決定了對腐敗的測度范圍、準確性以及可比性。以貝塔斯曼基金會轉(zhuǎn)型指數(shù)（BF-TI）為例，它向每個國家的兩名專家詢問如下兩個問題：（1）在多大程度上濫用職權(quán)的官員會被起訴或者懲罰？（2）在多大程度上政府能夠成功地遏制腐敗？每個問題的得分范圍為1分（最差）到10分（最好）。
第三，透明國際對國際調(diào)查來源的分數(shù)進行簡單平均。每個國際調(diào)查來源有自己的計分方法，有的范圍是0-4分，有的是1-6分，有的是1-10分。透明國際對其進行標準化，統(tǒng)一變成百分制，然后計算每個被評估國家的國際調(diào)查來源分數(shù)的簡單平均值，以此作為該國的CPI得分。
人們評價一個排行榜是否靠譜，主要是看排行榜與自己的直觀印象是否足夠吻合。為此，我們不妨來看一下近幾年透明國際的清廉排行榜。2012-2014年這三年，在透明國際清廉排行榜上的前三名一直都是丹麥、新西蘭和芬蘭，最后兩名墊底的一直都是北朝鮮和索馬里。北歐國家的清廉當然是世界有名的，索馬里的情況也的確夠糟糕。不過，對于普通中國人而言，這些似乎離他們都比較遙遠，無從感受，也無法比較。因此，我們根據(jù)透明國際的CPI整理出巴西、俄羅斯、印度、中國和南非這五個“金磚國家”1995-2014年的排行榜變化圖來觀察。這五個國家都是發(fā)展中國家，具有可比性，且其中三個國家是鄰國，中國人比較熟悉。在金磚五國中，總體上俄羅斯最腐敗，印度基本上比中國腐敗，巴西比中國略微清廉，南非最清廉。如果不考慮印度的清廉排名在2014年好于中國，這個排行榜還不算太離譜。
圖1 金磚五國的清廉排名（圖1的橫軸是年份，縱軸是排名，排名越大表示越腐�。ㄔ瓐D無法顯示）
二、中國清廉排名下跌的原因何在？
回到2014年。為什么在經(jīng)歷了兩年的嚴厲反腐運動之后，中國的清廉排名不僅沒有上升，反而下降了20名呢？
中國的排名驟然下跌了20位，引起了中國外交部發(fā)言人的批評，認為這一排名“與現(xiàn)實情況完全相背、嚴重不符”�？赡苁穷A(yù)見到中國排名變化會引起巨大爭議，透明國際亞太區(qū)主管納納雅克拉（Rukshana Nanayakkara）在透明國際官方網(wǎng)站的博客文章里，專門對此進行了解釋。他認為中國排名下降的原因有五個：反腐運動缺乏透明性，公共部門缺乏可問責(zé)性（accountability），大量貪官向海外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，對壟斷國企缺乏規(guī)制，缺乏自下而上的反腐敗改革。納納雅克拉的觀點也許有助于我們理解為什么中國的清廉得分不高，但是不能解釋為什么中國的清廉排名發(fā)生了巨大變化。因為他提到的這五個原因在2013年甚至多年前就一直存在了，而且這些原因看上去并沒有惡化，何以導(dǎo)致2014年中國的清廉排名突然下跌？
整理2010-2014年8個國際調(diào)查來源對中國腐敗程度的評分情況表，此表顯示，導(dǎo)致2014年中國清廉排名下跌的主要指標有兩個：一個是環(huán)球通視公司的國家風(fēng)險排名（GI），降低了大約10分；另一個是世界司法項目的法治指數(shù)（WJP），降低了大約5分。
表1 2010-2014年中國CPI各項指標得分表（原圖無法顯示）
經(jīng)過分析，我們認為中國排名下跌原因有三個。第一，評估者對反腐敗的關(guān)注視角不同。在普通中國人看來，反腐敗就是“抓貪官、殺貪官”。中國的紀檢監(jiān)察部門也有意通過短期的反腐運動營造一種“不敢貪”的高壓態(tài)勢。從這個角度來說，中國的反腐敗是成功的，基本上達到了預(yù)期目標。但國際組織可能不這么看。在透明國際使用的國際調(diào)查來源中，有幾家國際組織主要關(guān)注一國政治和經(jīng)濟政策變化對外國投資者在當?shù)赝顿Y、經(jīng)商帶來的影響和風(fēng)險，投資者購買這些風(fēng)險評估報告并作為自己是否在東道國投資的重要依據(jù)。例如，GI的評價重點關(guān)注腐敗對企業(yè)獲得商業(yè)許可證、優(yōu)惠政策和制定計劃等方面的經(jīng)濟影響。在2013年和2014年，中國的高壓反腐運動波及了大量的政府官員、國企高管和一些外企高管。在此背景下，一些主管部門和地方官員為了自保，必然對招商引資和各類優(yōu)惠政策采取極為保守、謹慎的策略，不排除有少數(shù)官員矯枉過正，甚至對問題企業(yè)“寧殺勿縱”。
在官員看來，這些都是“政績”，但是在外國投資者看來，這些都是“風(fēng)險”，是減分的。我們推測，正是基于高壓反腐給海外投資者帶來的潛在風(fēng)險和不明確的政策前景，GI在2014年調(diào)低了對中國的評分。如果我們的推測是正確的，那么當中國政府明確宣布對海外投資者的優(yōu)惠政策不變，對企業(yè)的合法經(jīng)營予以保護，從而導(dǎo)致進入中國的海外企業(yè)和FDI金額明顯增加時，我們應(yīng)該看到GI會在2015年調(diào)高對中國的評分。
第二，評估者的參照點發(fā)生了變化。主觀評價的一個重要特征是，評估者往往是相對評價，即依照自己心中的某個參照點來進行評價。比如，一個上海人可能覺得湖北菜比較辣，但是當他吃過了四川菜之后，可能覺得湖北菜根本不算辣。在透明國際使用的國際調(diào)查來源中，WJP主要關(guān)注受訪者對當?shù)卣块T（包括立法、司法和執(zhí)法部門）官員以權(quán)謀私程度的評價。在十八大之前，中國政府在反腐敗方面一直保持平穩(wěn)的節(jié)奏，并且特別強調(diào)“社會和諧”，因此評估者對中國的腐敗程度保持了一個中等程度的評分。不過當大批官員——特別是副部級乃至副國級高級干部，在這兩年里被大量查處之后，評估者的參照點可能發(fā)生了變化，認為自己低估了中國政府官員的腐敗程度，隨后調(diào)低了對中國的評分，這是導(dǎo)致WJP評分下降的主要原因。
事實上，研究腐敗問題的經(jīng)濟學(xué)家常用的一個衡量腐敗的指標，就是每個地區(qū)被查處的腐敗官員數(shù)量或案例。即一個地區(qū)被查處的官員越多，說明這個地區(qū)越腐敗（可參考聶輝華，2014，《腐敗對企業(yè)效率的影響：一個文獻綜述》）。如果我們的推測是正確的，那么當高壓反腐態(tài)勢逐步遞減，以至于被查處的官員數(shù)量開始減少時，評估者對中國清廉程度的主觀評分應(yīng)該有所上升。
第三，評估者發(fā)生了變化。在2014年之前，中國的清廉評分一直比較平穩(wěn)，只是2014年突然發(fā)生了變化。一種可能的原因是，一些國際機構(gòu)更換了評估者或者受訪對象，從而導(dǎo)致對中國的評分出現(xiàn)了誤差或波動。不同群體對腐敗程度的主觀評價具有明顯的偏差，受到評估者文化背景、教育水平和宗教信仰等多種因素的影響（Olken和Pande，2001）。舉例來說，上海菜里放一點點辣椒，上海人可能就覺得很辣，但四川人可能覺得那根本不辣。然而，我們無法得知導(dǎo)致中國評分變化較多的國際調(diào)查機構(gòu)是否更換了評估者或者受訪對象。
理論上講，任何排行榜都不是完美無缺的，更何況透明國際CPI排行榜是一個主觀排行榜。因此，中國政府不必對此過于敏感。
但鑒于透明國際本身的影響力，以及它所使用的國際調(diào)查機構(gòu)的評估對于中國吸引外資、改善國際形象、增強國際影響力具有不可低估的作用，我們建議中國政府應(yīng)該積極應(yīng)對。一方面，中國政府應(yīng)繼續(xù)堅持反腐敗的方向，同時要逐步讓反腐敗在制度的軌道上運行。反腐敗的過程要更加透明，更加符合程序和法治。反腐敗的主體也要多元化，要將自上而下的反腐敗運動與自下而上的反腐敗努力結(jié)合起來，充分發(fā)揮公民、新聞媒體以及網(wǎng)絡(luò)的反腐敗作用。同時要建立有效的預(yù)防腐敗的制度體系，特別是推進官員財產(chǎn)公示立法進程，加強對權(quán)力的制衡和監(jiān)督。另一方面，紀檢監(jiān)察機構(gòu)有必要加強與海外反腐敗研究組織以及營商環(huán)境調(diào)查機構(gòu)的溝通，讓海外投資者相信，中國的反腐敗是為了幫助企業(yè)創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，合法的經(jīng)營活動都會受到足夠的法律保護。
我們期待中國政府的積極行為，并期望這種良性互動將改善中國的清廉狀況。
（聶輝華系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、經(jīng)濟學(xué)院教授；王夢琦系中國人民大學(xué)企業(yè)與組織研究中心研究助理。本文發(fā)表于FT中文網(wǎng)2014年12月17日，中國年度報告專欄，全文鏈接為：http://www.ftchinese.com/story/001059576?page=1）
最新動態(tài)最新出版物
白鯊在線 @保留所有權(quán)利 2000-2021 by Niehuihua.com