聶輝華（中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、經(jīng)濟學院教授）
腐敗是一種世界性的現(xiàn)象�？傮w而言，腐敗阻礙了經(jīng)濟增長，降低了經(jīng)濟效率，因此反腐敗成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家政府共同面對的難題。近年來，執(zhí)政黨高度重視反腐敗斗爭，并將其作為全面深化改革的重頭戲。例如，中共十八大以來，已有21名省部級領導被立案調查，而且這種高壓反腐的態(tài)勢仍將持續(xù)。
在論及反腐敗策略時，人們普遍認為，要加強對權力的監(jiān)督，特別是對黨政“一把手”的監(jiān)督。加強監(jiān)督固然重要，但是我認為，除非進行大的體制變革，否則監(jiān)督難以落到實處。相反，限制權力可能比監(jiān)督權力更容易操作。因此，當前反腐敗的重點應該是限權，而不是監(jiān)督。
理由之一，限權是從源頭遏制腐敗機會。根據(jù)腐敗的經(jīng)濟學理論，導致腐敗的原因主要有三個：官員的自由裁量權，權力租金的價值，對腐敗的察覺與處罰。如果官員手里沒有權力，或者權力的邊界是非常清晰的，沒有灰色地帶或彈性空間，那么官員就無法用手中的權力向企業(yè)或個人等辦事對象索取私利，也就不存在腐敗的想象和現(xiàn)實空間。例如，假設一項申請（如企業(yè)注冊），管事的官員可以批準，也可以不批準，或者可以早批準，也可以晚批準，必然給官員尋租營造了溫床。正是如此，阿克頓勛爵才概括了那句至理名言：“權力導致腐敗，絕對權力絕對導致腐敗。”相對于限權而言，給予官員權力，然后花費成本去監(jiān)督，顯然是反腐敗的次優(yōu)策略。
理由之二，監(jiān)督的成本比限權更高，而且存在“最后的監(jiān)督者”悖論。盡管黨紀國法強調了要加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，但是談何容易？按照現(xiàn)行法律法規(guī)，“一把手”并不直接分管人事權和財政權，但是他“主持全面工作”。在現(xiàn)行體制下，我們能指望分管人事的副手或者分管財政的副手去監(jiān)督或者制約“一把手”嗎？顯然不太可能。本來設計挺好的“民主集中制”，在領導班子決策時，很容易變成“民主”太少，而“集中”過多。另外，如果規(guī)定某個機構專門負責監(jiān)督，那么誰來監(jiān)督這個機構？除非讓全體公民及其代表（人代會）來做最后的監(jiān)督者，否則在邏輯上是無解的。但是，最后的監(jiān)督者本身也面臨極高的協(xié)調成本以及理順權力架構的成本。相反，限制權力的成本更低。一旦確定了官員的管理權限，該管什么事就管什么事，只需要一紙明文規(guī)定即可。
理由之三，從信息不對稱的角度講，限制權力比監(jiān)督權力更容易證實。當前的監(jiān)督困境是，“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”。因為政府工作具有保密性和非市場性，存在嚴重的信息不對稱，監(jiān)督者難以觀察被監(jiān)督者的具體行為，也難以判斷被監(jiān)督者不當行為的量化結果。比如，某個官員為了招商引資低價轉讓土地，多低才算違規(guī)？導致了多少土地出讓金損失？這些道德風險問題難以監(jiān)督。相反，如果明文禁止某個官員管理某事，該官員是否違規(guī)，一目了然。正因為如此，在中國“一刀切”的政策雖然有時顯得簡單，但是便于操作。
雖然限權比監(jiān)督更容易，但是要讓限權發(fā)揮作用，還需要一些制度支撐。否則，單純的限權可能導致政府公共服務減少，或者政府部門相互推卸責任。
第一，要減少政府的行政審批權和市場干預行為。限權的最有力舉措就是減少權力，而減少權力就是從源頭上減少腐敗機會。在減少權力方面，國務院這次帶了一個好頭。在今年“兩會”上，國務院總理李克強在政府工作報告中指出，2013年國務院分批取消和下放了416項行政審批等事項，2014年要再取消和下放行政審批事項200項以上。在市場經(jīng)濟條件下，凡是市場能做好的事情，都應該交給市場去辦；只有市場做不好，并且政府可以做好的事情，才需要政府來辦。因此，政府應該逐步減少各類不必要的行政審批權，以及對市場行為的微觀干預權力，才能真正讓市場在資源配置中起決定性作用。否則，到頭來還是政府這只“有形的腳”踩住了市場這只“無形的手”。
第二，改革政績考核方式，讓放權和轉變經(jīng)濟增長方式兼容。權力與責任是對應的。如果政府凡事都要管，如果政府仍然將GDP和財政收入的高速增長作為工作目標，這種高增長必然意味著政府及其“一把手”要承擔更多責任，當然客觀上也會要求擁有更多權力，否則難以調動足夠的資源來實現(xiàn)高增長目標。因此，要減少政府的各類行政審批權，或者限制黨政“一把手”的權力，根本之策在于改革干部的績效考核方式，降低GDP在考核中的權重，轉變經(jīng)濟增長方式。2013年底，中央組織部發(fā)布了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，明確規(guī)定“不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名”。下一步，要制定符合科學發(fā)展觀的考核方式，才能真正實現(xiàn)轉變經(jīng)濟增長方式與簡政放權相兼容。
第三，公布“一把手”權力清單，讓權力透明運行。限制權力就是要杜絕權力的灰色地帶，減少各類自由裁量權�，F(xiàn)在，各地黨政機關都公布了本部門的“權力清單”，這是一個可喜的進步。但是，目前似乎沒有機關公布“一把手”的權力清單。從目前的情況來看，盡管部門的權力清單是有數(shù)目的，但是管轄的范圍仍然比較模糊。而且，現(xiàn)在的關鍵問題不是部門的權力邊界不清晰，而是部門內部“一把手”的權力邊界不清晰。在下一步的改革中，能否明確“一把手”的權力邊界？
第四，強化分工負責，分解“一把手”的權力。如上所述，“一把手”集權往往是腐敗的主要原因。除了嘗試明確“一把手”的權力清單，還應該通過制度設計分解“一把手”的權力。按照現(xiàn)行規(guī)定，領導班子成員都有一塊明確的分管業(yè)務，但是分工往往并不意味著分權，因為“一把手”總是可以干預副手的決策。因此，下一步要真正落實分工負責制，強調“誰主管，誰負責”，從制度上限制“一把手”干預副手主管業(yè)務的條件和范圍。例如，除非分管副手決策失誤，否則“一把手”不能隨意干涉�？傊鸩綔p少“一把手”的權力，最終真正落實民主集中制。
本文修改后發(fā)表于《21世紀經(jīng)濟報道》，
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