聶輝華 李金波
一、礦難發(fā)生的體制性原因
礦難已經(jīng)成為中國各類安全生產(chǎn)傷亡事故的第二號殺手。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1986年到2004年，全國每年因煤礦事故導(dǎo)致的死亡人數(shù)都超過了6000人，約占每年全世界同類事故死亡人數(shù)的80％。而這一階段，正是我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段。如何理解這種“高增長”與“高事故率”的現(xiàn)象？如何從制度上遏制礦難的發(fā)生？
在以分稅制為特征的財(cái)政分權(quán)制度下，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)會給地方政府官員帶來經(jīng)濟(jì)上的激勵。同時，在中央任命地方官員的政治制度下，以GDP為中心內(nèi)容的政績成為地方官員升遷的重要依據(jù)。無論是經(jīng)濟(jì)激勵還是政治激勵，都賦予了地方政府提高GDP的強(qiáng)勁動力。但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本通常需要較長一段時間才能顯現(xiàn)，而且很多成本是隱性的，或者這些成本即使局部可以觀察，也難以量化為考核指標(biāo)。因此在一屆地方政府的任期內(nèi)，中央政府實(shí)際上很難觀察到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)成本。中央政府和地方政府在發(fā)展成本上存在信息不對稱，使得地方政府在任期內(nèi)既可能監(jiān)督當(dāng)?shù)仄髽I(yè)采取重視安全、保護(hù)環(huán)境或節(jié)約資源的“好的”發(fā)展方式，也可能與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合謀，縱容當(dāng)?shù)仄髽I(yè)采取輕視安全、破壞環(huán)境和過度消耗能源的“壞的”發(fā)展方式。
從這個角度來分析，礦難之所以遏制不斷，就是因?yàn)楹芏嗟胤秸c當(dāng)?shù)孛旱V企業(yè)合謀。地方政府需要煤礦企業(yè)帶動本地經(jīng)濟(jì)增長。由于采取安全生產(chǎn)措施，比如安裝通風(fēng)系統(tǒng)和配備氧氣瓶等，需要煤礦企業(yè)進(jìn)行大量投資，因此企業(yè)通常會選擇不安全的生產(chǎn)方式。由于技術(shù)及監(jiān)督成本方面的原因，中央政府及其監(jiān)督機(jī)構(gòu)對各地企業(yè)的生產(chǎn)方式以及后果難以察覺。地方政府為了追求政績，對企業(yè)的生產(chǎn)安全狀況睜一只眼閉一只眼，與企業(yè)合謀，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時也帶來大量的礦難。
二、礦難難以遏制的若干重要原因
從理論上可以嚴(yán)格證明，地方政府和企業(yè)的合謀是可以被中央政府瓦解的，只要防范合謀的成本不是太高。但是，現(xiàn)實(shí)中礦難仍然大量發(fā)生，這說明有一些因素阻礙了中央政府對政企合謀的防范。我們認(rèn)為這些因素主要包括以下幾個方面。
第一，地方政府官員缺乏長遠(yuǎn)預(yù)期。要讓地方政府有正面的激勵采取“好的”方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，監(jiān)督煤礦企業(yè)，必須保證地方政府能夠從地方經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展中獲益，這就要求每屆地方政府的利益都能在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。但是現(xiàn)實(shí)中，負(fù)責(zé)監(jiān)督生產(chǎn)安全的官員乃至地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的任期往往由多種因素決定，帶有一定的隨機(jī)性和短期性。如果地方政府任期太短，或遭遇未預(yù)料的調(diào)動，那么就會破壞其激勵相容機(jī)制。某種程度上，這可能是地方政府縱容那些小煤窯、小礦山和小爆竹廠的重要原因。因?yàn)榈胤秸�，特別是市級以下的地方政府，幾乎不可能從國有大中型礦產(chǎn)企業(yè)中獲取收益，但卻可以從管理小型礦產(chǎn)企業(yè)中獲利。但是由于任期不穩(wěn)定，即便地方官員入股企業(yè)，也不會有采取“好的”方式的激勵。或者為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益而提高對企業(yè)的索賄比例，而這又會破壞企業(yè)選擇“好的”方式的激勵。
第二，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)安全投資的金額往往比較大。因此，煤礦企業(yè)必須有足夠的贏利，各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不能過重，否則反而會促使企業(yè)采取“壞的”生產(chǎn)方式。據(jù)調(diào)查，很多國有礦產(chǎn)企業(yè)之所以難以采取“好的”生產(chǎn)方式，是因?yàn)樵?/SPAN>1989年之前行業(yè)不太景氣，缺乏必要的資本積累來進(jìn)行技術(shù)改造和安全改造。同時，國家采取“以煤補(bǔ)電”的管制方式也是一個原因。根據(jù)有關(guān)報(bào)道，2005年國家安監(jiān)總局對54個大礦、462個礦井調(diào)查后認(rèn)為，填補(bǔ)國有重點(diǎn)煤礦安全歷史欠賬需要花689億元。
第三，媒體監(jiān)督失效。由于中央政府難以了解各地企業(yè)的信息，因此對政企合謀的瓦解在信息結(jié)構(gòu)上幾乎完全依賴于新聞媒體的監(jiān)督。但是在當(dāng)前體制下，媒體特別是地方媒體揭露事故的能力和自由往往受到地方政府的壓制。被曝光的事故可能只是冰山的一角。如何保護(hù)新聞媒體在監(jiān)督地方政府和企業(yè)合謀方面的正當(dāng)權(quán)利，這是一個值得重視的問題。
第四，中央政府的懲罰不可置信。這主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，一些受到撤職處罰的地方官員在一段時間后易地任職，這就使得對官員的懲罰失去效力。預(yù)期到中央政府的懲罰有時不可置信，地方政府就缺乏貫徹中央政府政策的激勵。例如，
三、轉(zhuǎn)變政績觀才是根本之道
我們通過構(gòu)建理論模型證明，加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督十分重要。媒體監(jiān)督能力越強(qiáng)，中央政府就越是可以減少對地方政府監(jiān)督能力的依賴。因此，當(dāng)預(yù)期到地方政府存在瀆職行為的可能性時，中央政府應(yīng)該大力保護(hù)新聞媒體的監(jiān)督職能，鼓勵媒體及時地曝光各類生產(chǎn)安全事故，而不是遮遮掩掩。
另一方面，中央和地方之間分利不當(dāng)，可能會扭曲地方政府的激勵。在現(xiàn)行制度下，大型的煤礦企業(yè)都屬于中央或者省級政府管轄，省以下的地方政府難以從中受益，因此會縱容當(dāng)?shù)氐闹行⌒兔旱V企業(yè)進(jìn)行不安全的甚至非法的生產(chǎn)。如何理清不同層級的政府之間對資源型產(chǎn)業(yè)的利益分配方式，是一個難以回避的問題。
但是，從長遠(yuǎn)來看，只有改革地方官員績效考核制度，全面貫徹“科學(xué)發(fā)展觀”，才能最終解決遏制礦難。如果GDP或者財(cái)政收入不再是官員政績的主要方面，如果環(huán)境保護(hù)、教育和公共品提供能夠成為考核地方官員的重要內(nèi)容，那么地方官員就沒有太強(qiáng)的動力去選擇不安全的生產(chǎn)方式，并且會努力監(jiān)督當(dāng)?shù)氐拿旱V企業(yè)。鑒于地方政府在監(jiān)督當(dāng)?shù)仄髽I(yè)方面的信息優(yōu)勢，礦難完全可以得到遏制。如果僅僅是增加對安全生產(chǎn)事故的處罰，而沒有真正貫徹科學(xué)發(fā)展觀，那么這仍然是治標(biāo)而沒有治本。
參考文獻(xiàn)：聶輝華、李金波，2006，《政企合謀與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》，第6卷第1期（10月）
說明：本文修改后發(fā)表于《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2011年7月14日第四版
（聶輝華系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，李金波系北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士后。）
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