一、引言
傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，公有制是社會主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而國有企業(yè)和集體企業(yè)是公有制的實現(xiàn)形式，因此新中國在改革開放之前基本上只有國有企業(yè)和集體企業(yè)。改革開放后，我們認(rèn)識到中國處于社會主義初級階段，非公有制先后成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的“必要補充”和“重要組成部分”。國有企業(yè)的改革與非公有制的變遷同步，先后經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”、“兩步利改稅”、“承包制”、“股份制”和“抓大放小”等五個主要階段的改革。國企改革的效果如何呢？我使用1999－2007年全部國有及規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫，采取主流的全要素生產(chǎn)率（TFP）計算方法（Olley-Pakes，1996），計算了國有、集體、法人、私人、港澳臺和外國等六種所有制的制造業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)率（表1）。結(jié)果顯示，在1999年開始大規(guī)模的國有經(jīng)濟(jì)重組時，國企的效率非常低下，但是之后一直在迅速提高。與此同時，其它幾種所有制企業(yè)的效率也在迅速提高，并且表現(xiàn)出收斂的趨勢。我們可以認(rèn)為，國企改革總體上是成功的，國企的絕對效率有了顯著的提高。但是國企的相對效率并沒有顯著的提高，仍然落后于其它所有制企業(yè)。顯然，我們不能樂觀地認(rèn)為國企改革的任務(wù)已經(jīng)基本完成了。特別是，2008年之后，中央和地方政府?dāng)U大內(nèi)需的4萬億元投資額度大部分是通過中央國企和地方國企來實現(xiàn)的，“國進(jìn)民退”所代表的政策取向正面臨市場化改革三十年后是否會逆轉(zhuǎn)的拷問�？紤]到上述兩個背景，國企問題仍然是中國深層次改革不可回避的關(guān)鍵問題之一。而國企問題的核心問題和首要問題是定位問題。我認(rèn)為，在市場運行良好的情況下，國企應(yīng)該是市場經(jīng)濟(jì)的特殊成分；而在市場運行失靈的情況下，國企應(yīng)該是糾正市場失靈的重要手段。
表1 中國制造業(yè)全要素生產(chǎn)率（1999－2007）
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年份 |
國有 |
集體 |
法人 |
私營 |
港澳臺 |
外資 |
|
1999 |
1.49 |
1.62 |
1.66 |
1.62 |
1.67 |
1.73 |
|
2000 |
1.52 |
1.66 |
1.69 |
1.65 |
1.71 |
1.78 |
|
2001 |
1.53 |
1.66 |
1.68 |
1.66 |
1.7 |
1.78 |
|
2002 |
1.58 |
1.69 |
1.71 |
1.7 |
1.75 |
1.81 |
|
2003 |
1.64 |
1.75 |
1.75 |
1.74 |
1.79 |
1.86 |
|
2004 |
1.76 |
1.84 |
1.81 |
1.8 |
1.84 |
1.87 |
|
2005 |
1.78 |
1.85 |
1.84 |
1.82 |
1.84 |
1.91 |
|
2006 |
1.84 |
1.88 |
1.88 |
1.85 |
1.86 |
1.95 |
|
2007 |
1.87 |
1.91 |
1.9 |
1.88 |
1.89 |
1.96 |
二、國企應(yīng)定位于特殊企業(yè)
為什么說國企應(yīng)該是特殊企業(yè)呢？因為在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，國企不可能成為普通企業(yè)。
首先，國企不僅承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)功能，而且承擔(dān)著獨特的政治和社會功能，并且后者的相對作用在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中更加突出。實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一定需要國有企業(yè)，因為民營企業(yè)也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展。中國改革三十年的經(jīng)驗表明，民營企業(yè)在促進(jìn)增長、擴大就業(yè)、提供稅收、對外出口和滿足國內(nèi)消費等方面發(fā)揮了巨大的作用。西方發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)的主體就是民營企業(yè)。如果說中國的市場經(jīng)濟(jì)要體現(xiàn)“社會主義”，應(yīng)該體現(xiàn)在全民共享社會繁榮的成果，更加強調(diào)收入分配公平和社會正義等特征上，而不是單純地體現(xiàn)在國有經(jīng)濟(jì)的比例上。如果說中國的意識形態(tài)要依賴于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，那么執(zhí)政黨和政府應(yīng)該體現(xiàn)在通過法治完善和政治鞏固來掌控社會資源的執(zhí)政能力和對社會公眾的凝聚能力上。當(dāng)非公有制經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大并成為經(jīng)濟(jì)增長的主力軍時，國企的經(jīng)濟(jì)功能相對淡化是一種必然結(jié)果。但國企仍然承擔(dān)了重要的政治和社會功能。不可否認(rèn)的是，國企至少是政府部門的延伸部分，如果不是組成部分的話。國企與所屬的各級政府之間，在高端人力資源方面仍然是雙向流動的，在資金、稅收和土地方面是相互依賴的。國企的行政級別并沒有真正地完全消失。在社會保障體系還不健全以及人員流動還依賴于戶籍檔案的情況下，國企的就業(yè)群體仍然是社會最主要的就業(yè)群體之一，因而國企本身就是一個龐大的社會保障體系。在中國公民還沒有習(xí)慣于社區(qū)歸屬的文化和社會背景下，國企作為一種“主流單位”，實際上承擔(dān)了協(xié)助政府進(jìn)行公共治理（特別是維持穩(wěn)定）的重任。國企員工的一些個人事務(wù)仍然與企業(yè)有關(guān)，而不是與社會保障機構(gòu)或社區(qū)機構(gòu)有關(guān)。顯然，民營企業(yè)暫時難以承擔(dān)國企所負(fù)擔(dān)的政治和社會功能。
第二，國企不可能與民營企業(yè)平等競爭。盡管我們在理論上希望國企和民企一樣成為市場競爭的平等主體，但這只是一廂情愿。國企因為是政府部門的延伸部分，與政府存在緊密的利益關(guān)系和政治關(guān)系，與民企的競爭起點就不同。國企擁有龐大就業(yè)群體和待崗群體，承擔(dān)著社會負(fù)擔(dān)和政策性負(fù)擔(dān)，是政府基礎(chǔ)設(shè)施和金融資源的主要投入者，因此擁有和政府談判的重要砝碼。而民企在和政府博弈時基本上處于弱勢地位。因此，表面上允許國企和民企進(jìn)行公平競爭，但實際上政府無法承諾對國企和民企一視同仁。這種競爭迫使民企不得不投入資源進(jìn)行“政治資本”的建設(shè)，這無疑扭曲了社會資源的配置，加大了全社會的尋租成本。研究表明，有“政治關(guān)聯(lián)”的企業(yè)在獲取資本、行業(yè)準(zhǔn)入和市場擴展方面擁有顯著的優(yōu)勢，這實際上是一種轉(zhuǎn)型時期的不正常情況，破環(huán)了市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則，導(dǎo)致了大量的腐敗現(xiàn)象，并最終侵蝕了社會公平。
第三，國企能夠在特殊時期和特殊行業(yè)承擔(dān)重任。市場不是萬能的，有時它會出現(xiàn)失靈狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)蕭條或衰退時，經(jīng)濟(jì)面臨投資不足、創(chuàng)新乏力、市場萎靡的狀況，此時需要國有企業(yè)承擔(dān)啟動經(jīng)濟(jì)的重任。國企如果作為特殊企業(yè)，在放松其贏利壓力的前提下，憑借與政府的特殊關(guān)系，可以進(jìn)入那些投資大、周期長、風(fēng)險高、基礎(chǔ)性和贏利少的行業(yè)，帶動整個經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。例如，國企可以大規(guī)模投資鐵路、公路、電力和電信等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)帶動其它行業(yè)的發(fā)展。由于國企承擔(dān)了政治和社會功能，政府可以通過對國企在收入分配和市場進(jìn)入與退出等方面的規(guī)制手段，平滑收入差距，抑制壟斷活動，平抑物價波動。國企還可以進(jìn)入創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，通過長期投資催生涉及國家戰(zhàn)略和軍事工業(yè)的重大技術(shù)發(fā)明，使中國經(jīng)濟(jì)盡快擺脫低水平的加工和配套生產(chǎn)地位，早日成為創(chuàng)新型國家。
三、國企彌補市場失靈的可行性
為什么國企可以彌補市場失靈呢？因為國企擁有民企所缺乏的獨特資源，同時自身擁有巨大的資源配置能力，可以更直接、更緊密地配合政府的宏觀調(diào)控措施。
第一，國企控制了關(guān)鍵行業(yè)和重要領(lǐng)域。工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，制造業(yè)是工業(yè)的主要部分。根據(jù)2007年的數(shù)據(jù)，國企在30個二位數(shù)制造業(yè)中的市場份額如表2。表2顯示，經(jīng)歷了大規(guī)模的國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整之后，國企集中在諸如石油化工、金屬加工、設(shè)備制造等重化工業(yè)。這些部門掌握了國民經(jīng)濟(jì)的命脈，擁有顯著的行業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，有助于在市場失靈時燙平經(jīng)濟(jì)波動，實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)。而民營企業(yè)大多數(shù)分布在輕工業(yè)領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)低，迂回鏈條短，難以帶動國民經(jīng)濟(jì)的全局，因此不太適合承擔(dān)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和燙平經(jīng)濟(jì)周期的宏觀調(diào)控重任。
表2 國企在30個制造業(yè)中的份額
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行業(yè) |
比例 |
行業(yè) |
比例 |
行業(yè) |
比例 |
|
石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè) |
0.36 |
化學(xué)纖維制造業(yè) |
0.06 |
電氣機械及器材制造業(yè) |
0.03 |
|
黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè) |
0.31 |
醫(yī)藥制造業(yè) |
0.05 |
工藝品及其他制造業(yè) |
0.03 |
|
煙草制品業(yè) |
0.23 |
橡膠制品業(yè) |
0.05 |
紡織業(yè) |
0.02 |
|
有色金屬冶煉及壓延加工業(yè) |
0.20 |
廢棄資源和廢舊材料回收加工業(yè) |
0.05 |
木材加工及木、竹、藤、棕、草制品業(yè) |
0.02 |
|
專用設(shè)備制造業(yè) |
0.14 |
農(nóng)副食品加工業(yè) |
0.04 |
塑料制品業(yè) |
0.02 |
|
交通運輸設(shè)備制造業(yè) |
0.13 |
食品制造業(yè) |
0.04 |
通信設(shè)備、計算機及其它電子設(shè)備制造業(yè) |
0.02 |
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通用設(shè)備制造業(yè) |
0.11 |
造紙及紙制品業(yè) |
0.04 |
紡織服裝、鞋、帽制造業(yè) |
0.01 |
|
印刷業(yè)和記錄媒介的復(fù)制 |
0.10 |
非金屬礦物制品業(yè) |
0.04 |
皮革、毛皮、羽毛(絨)及其制品業(yè) |
0.01 |
|
化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè) |
0.10 |
金屬制品業(yè) |
0.04 |
家具制造業(yè) |
0.01 |
|
飲料制造業(yè) |
0.07 |
儀器儀表及文化、辦公用機械制造業(yè) |
0.04 |
文教體育用品制造業(yè) |
0.01 |
第二，國企規(guī)模大，抗風(fēng)險能力強，有助于穩(wěn)定市場秩序。無論是從資產(chǎn)、人員還是銷售額上看，國企的平均規(guī)模都比民企的平均規(guī)模高出很多。在市場失靈時，規(guī)模大的國企抗風(fēng)險能力更強，因為規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)有助于企業(yè)在經(jīng)濟(jì)衰退時分散風(fēng)險，保存實力�？紤]到在國企就業(yè)的人員總數(shù)非常龐大，這就相當(dāng)于國企為社會提供了一個龐大的“避風(fēng)港”，有助于維持社會穩(wěn)定。由于國企是要素市場和產(chǎn)品市場上不可忽視的參與者，因此國企的龐大規(guī)模在政府平抑物價和抑制市場勢力時也能發(fā)揮不可低估的作用。例如，當(dāng)某種原材料由于供應(yīng)不足而價格高漲時，國企可以憑借其強大而迅速的資源動員能力，盡快滿足市場需求，維持物價穩(wěn)定。但這樣做的前提是，政府將國企看作是特殊企業(yè)，在特殊時期發(fā)揮特殊作用，因此也就意味著不能對國企實行普通企業(yè)那樣的財務(wù)考核方式。
第三，國企的財務(wù)狀況在好轉(zhuǎn)，具備了一定的轉(zhuǎn)移支付能力。2003年之后，國企三年脫困的目標(biāo)總體上已經(jīng)完成，并且到目前為止積累了總額比較大的利潤。既然國企是政府的特殊企業(yè)，國企的利潤除了用于自身發(fā)展以外，應(yīng)該上交一部分給政府用于社會轉(zhuǎn)移支付。國企不應(yīng)該成為一個獨立的利益集團(tuán)，它的發(fā)展必須服從于社會發(fā)展的需要，必須服從于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要。國企要承擔(dān)的社會責(zé)任不是普通的企業(yè)公民的責(zé)任，而是國家公民的責(zé)任。它的贏利應(yīng)該是“取之于民，用之于民”。
四、國企彌補市場失靈的渠道
國企可以通過以下幾種渠道配合政府彌補市場失靈。
第一，在經(jīng)濟(jì)衰退時通過擴大投資刺激經(jīng)濟(jì)。由于國企掌握了重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，擁有雄厚的人力和物力資源，因此可以在經(jīng)濟(jì)形勢不好時充當(dāng)啟動經(jīng)濟(jì)的“排頭兵”。例如，進(jìn)入那些基礎(chǔ)性、投資大和回報慢的領(lǐng)域，為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇奠定基礎(chǔ)。國企也可以利用所在行業(yè)的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，直接和間接帶動上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
第二，在經(jīng)濟(jì)過熱時收縮戰(zhàn)線。國企作為政府的延伸部門，應(yīng)該從政治功能的角度來貫徹政府的宏觀調(diào)控措施。在經(jīng)濟(jì)過熱時，國企通過退出市場可以減少市場泡沫，在房地產(chǎn)和股市尤其如此。
第三，穩(wěn)定市場價格。如前所述，國企可以利用掌握的生產(chǎn)要素和產(chǎn)品迅速地配合政府平抑物價。特別是，國企在能源、金融、原材料等領(lǐng)域占據(jù)了重要位置，這有利于國企從投入要素的角度控制物價上漲，減輕通貨膨脹的壓力。
第四，充當(dāng)就業(yè)穩(wěn)定器。我們的研究表明，在就業(yè)彈性方面，港澳臺和外資企業(yè)的就業(yè)彈性最高，私營和集體企業(yè)居中，國有企業(yè)最低。這意味著，在經(jīng)濟(jì)繁榮時，我們應(yīng)該主要依靠非國有企業(yè)吸納就業(yè)；而在經(jīng)濟(jì)衰退時，我們可以依靠國有企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)形勢。具體地說，國企的銷售額每增加一個百分比所能吸納的就業(yè)百分比雖然很少，但是在裁員時的百分比也會相應(yīng)地減少。
第五，貫徹國家戰(zhàn)略性投資意圖�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的競爭是全球的競爭。中國作為一個發(fā)展中國家要在與跨國公司巨頭的激烈競爭中勝出，目前還離不開國家的扶持。國企由于和政府的特殊關(guān)系以及特殊的目標(biāo)函數(shù)，更方便進(jìn)行海外擴張，并且在外交上貫徹國家戰(zhàn)略意圖。
（作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，所發(fā)表的觀點不代表所在單位）
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