一
每年回老家，和地方官員聊天時，他們經(jīng)常問筆者一個問題：你是經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，能不能講講我們怎么搞好本地經(jīng)濟(jì)？一開始，我們對這個問題感覺有點(diǎn)措手不及，因?yàn)椴⒉皇至私饷總�地方的實(shí)情。后來，我們就介紹一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理，但是不同工作環(huán)境的官員對此又感到意猶未盡。這可真的是一個非常重要但又非常難以回答的大問題。首先，在一般意義上地方官員會如何發(fā)展經(jīng)濟(jì)？其次，不同層級的地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式有什么不同？再次，不同地區(qū)的地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式又有什么不同？我們經(jīng)過了一段時間的思考和討論之后，決定在這里寫下我們的初步想法。
二
中國的官員像企業(yè)家，中國的企業(yè)家像官員。一些研究中國問題的外國經(jīng)濟(jì)學(xué)家也注意到這一奇特現(xiàn)象，并用“地方政府公司主義”（local state corporatism）來解釋中國幾十年的高速經(jīng)濟(jì)增長（Oi，1992）。還有一些中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為官員實(shí)際上就是“政治企業(yè)家”（political entrepreneur）。是的，地方官員在很大程度上就是一種政治企業(yè)家，他們?yōu)榱俗畲蠡约旱恼卫�，推動政府系統(tǒng)像企業(yè)一樣運(yùn)作，將大量精力投入到經(jīng)濟(jì)活動中，并從中獲取經(jīng)濟(jì)利益。只不過，這里所說的“企業(yè)家”并不是熊彼特意義上的創(chuàng)新者，而主要是經(jīng)濟(jì)活動的管理者。在現(xiàn)行政治框架下，中國的地方官員不太可能對現(xiàn)有的政治組織、政治體制和政治市場進(jìn)行“創(chuàng)造性的破壞”（Schumpeter，1936），也沒有創(chuàng)造出世界上全新的經(jīng)濟(jì)體制或經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)氣。而且，地方官員與企業(yè)家在目標(biāo)函數(shù)上不同，他們固然追求經(jīng)濟(jì)回報，但主要追求政治利益，也就是升官或權(quán)力。所謂“帽子就是方向，野心就是力量”。當(dāng)然，就掌握的資源而言，純粹的企業(yè)家只能經(jīng)營貨幣資本，而政治企業(yè)家是通過權(quán)力資本盤活貨幣資本，又通過貨幣資本強(qiáng)化權(quán)力資本。簡而言之，地方官員也是一種在約束條件下追求個人效用最大化的經(jīng)濟(jì)人。
地方官員發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的過程，實(shí)質(zhì)上就是作為政治企業(yè)家通過權(quán)力資本經(jīng)營貨幣資本的過程。實(shí)現(xiàn)這一過程的手段主要包括以下幾種。第一，向中央要政策。自從改革開放以來，優(yōu)惠政策一直是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展最倚重的資源。拿到了好的優(yōu)惠政策，就相當(dāng)于拿到了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“尚方寶劍”。而最重要的政策就是中央對本地的區(qū)域功能定位，這絕對是一種壟斷的制度性資源。最初的優(yōu)惠政策是成立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，讓5個特區(qū)享受吸引外資和進(jìn)出口的各種好處。1984年，中央設(shè)立了14個沿海開放城市，將特區(qū)的部分優(yōu)惠政策延伸到港口城市。1985年，中央又決定將長江、珠江三角洲和閩南夏漳泉三角地區(qū)作為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，逐步將改革開放的優(yōu)惠政策向內(nèi)地輻射。1990年，中央批準(zhǔn)建設(shè)上海浦東新區(qū)。這種體制性的優(yōu)惠政策實(shí)際上是利用國家資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，或者是以禁錮其他城市為代價讓少數(shù)城市優(yōu)先發(fā)展。在這種傾斜政策下，受到政策照顧的地方?jīng)]有理由搞不好經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，這種整體性的優(yōu)惠政策不可能是普惠的，于是很多地方就要爭取經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上的政策資源。到1993年，中央先后批準(zhǔn)了深圳、寧波、青島、大連和廈門等14個計劃單列市，讓它們享有省一級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。計劃單列市的收支直接與中央掛鉤，財政直接與中央分成，并且行政級別為副省級。1994年，中央又決定將部分計劃單列市和其他幾個城市改為15個副省級市，但上述5個計劃單列市依然保留至今。最近幾年，國家又設(shè)立了“資源節(jié)約型”和“環(huán)境友好型”兩型社會以及綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。如果一個地方不能從中央爭取到城市的整體定位政策，那么能爭取到局部定位政策也不錯。1980年代之后，很多地方設(shè)立了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。不過，這些開發(fā)區(qū)并非都是國家級的，很多是省級的，因此在政策優(yōu)惠程度上參差不齊。盡管很多人對這些新名詞感到一頭霧水，但對背后的巨大利益都心知肚明。
第二，向部委要項(xiàng)目。有個詞叫“跑部錢進(jìn)”，形象地說明了為什么地方政府必須向中央部委要項(xiàng)目。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是分權(quán)經(jīng)濟(jì)，但是中國的經(jīng)濟(jì)目前還是混合經(jīng)濟(jì)，配置資源的方式仍然是高度集中的。每年的中央全會和經(jīng)濟(jì)工作會議都會將下一年乃至未來五年的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)大致確定下來，這樣，國務(wù)院政府工作報告和國家發(fā)改委的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃也就基本確定下來了。這兩個重要的文件確定了，中央各種重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目也就確定了。而這些足以影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的項(xiàng)目的審批權(quán)限、撥款權(quán)限和監(jiān)督權(quán)限主要掌握在國務(wù)院各組成部門手中。最大的審批部門當(dāng)然就是國家發(fā)展和改革委員會，幾乎所有重大投資項(xiàng)目都要由其審批或核準(zhǔn)。除了發(fā)改委、財政部等綜合性職能部委，其他專業(yè)性職能部門也掌管了大量的項(xiàng)目或工程。如鐵道部和水利部，每年都要安排上千億元的基礎(chǔ)建設(shè)投資項(xiàng)目。當(dāng)然，不同級別政府所轄的部門對項(xiàng)目的批準(zhǔn)權(quán)限也不同。以外商直接投資（FDI）項(xiàng)目為例，縣級發(fā)改委可以批準(zhǔn)5百萬美元以下的投資，地級市發(fā)改委可以批準(zhǔn)1千萬美元以下的投資，省發(fā)改委可以批準(zhǔn)3千萬美元以下的投資，國家發(fā)改委可以批準(zhǔn)3千萬到5千萬美元的項(xiàng)目，超過5千萬美元的項(xiàng)目要報國務(wù)院批準(zhǔn)。當(dāng)前，為了刺激經(jīng)濟(jì)，中央決定投入4萬億元�？梢韵胂�，為了搶食這塊大蛋糕，不知多少地方政府官員又要為“跑部錢進(jìn)”而頭破血流了。
第三，向外商和客商要企業(yè)。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)活動的基本單位，再多的項(xiàng)目、再大的工程，最后都要靠企業(yè)來實(shí)現(xiàn)。因此，一個地方是否經(jīng)濟(jì)繁榮，關(guān)鍵就是看這個地方有多少企業(yè)。當(dāng)1980年代初期的外商投資像催化劑一樣猛烈地刺激了許多開放地區(qū)時，內(nèi)陸城市也不甘落后，這造成了中國持續(xù)了二十多年的外資流入熱潮。許多地方為了吸引外商投資，除了正常的“三免五減”土地稅費(fèi)優(yōu)惠以及“五免五減”所得稅優(yōu)惠之外，一些地方政府甚至不惜以犧牲本地農(nóng)民和工人利益為代價博取資本歡心。例如，動用公安強(qiáng)行低價征地，容忍資本方違背《勞動法》和《勞動合同法》，以及為了提高GDP不惜嚴(yán)重破壞環(huán)境。一些地方政府甚至為了爭取外資而進(jìn)行惡性競爭（race to the bottom），將土地出讓金和其他稅費(fèi)一再壓低，最后自然是“鷸蚌相爭，漁翁得利”。隨著地區(qū)差距的擴(kuò)大以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，一些中西部地區(qū)把引進(jìn)外地客商作為招商引資的重心。
第四，向本地要資源。對于一個地方而言，要在GDP競賽中打敗對手，除了政策、項(xiàng)目和外來資本這些重型武器之外，還必須有自己的殺手锏。因此，一個官員到一個新的地方上任，第一件事就是了解省情、市情或縣情，先把自己的家底摸清楚。中國幅員遼闊，總體資源豐富，但各地差異懸殊。因此，地方官員必須立足本地實(shí)情，發(fā)展特色項(xiàng)目，這也是另一種壟斷資源。通常，地理位置、礦產(chǎn)資源、土特產(chǎn)、風(fēng)景區(qū)以及老鄉(xiāng)關(guān)系等都可以成為不可復(fù)制的核心資源。毫不奇怪，“經(jīng)濟(jì)搭臺，文化唱戲”成為許多地方做廣告的常用手段。五花八門的“茶鄉(xiāng)”、“銅鄉(xiāng)”、“中國鬼都”等冠名則成為地方生動的“城市名片”。
第五，向外地要人才。發(fā)展經(jīng)濟(jì)要靠“天時、地利、人和”。天時主要指上面給的政策和項(xiàng)目，地利主要指本地資源，人和就是指吸引人才。政府直接吸引人才的手段就是招聘公務(wù)員和調(diào)入領(lǐng)導(dǎo)干部。1990年之后，中國政府的干部交流開始成為一種正式的制度。發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)的干部相互交流，有利于幫助貧困地區(qū)干部革新觀念，開拓思路，實(shí)現(xiàn)“先富帶動后富”。一些官員到異地任職時，為了打開局面，有時也會向上級要求調(diào)任一些干部。本地企業(yè)用人的問題，地方政府通常不會干預(yù)。但是如何為外地來的各種專業(yè)技術(shù)人員和管理人員創(chuàng)造合適的工作和生活條件，這自然跟政府的戶籍、住房和教育等政策的貫徹有關(guān)。筆者曾經(jīng)去過一家有名的國有企業(yè)，這家企業(yè)最大的難題是吸引不到一流大學(xué)的畢業(yè)生，因?yàn)槠髽I(yè)所在地比較偏僻。最后，政府幫忙出招，在購買住房、家屬工作等方面給予優(yōu)惠政策，情況才有所好轉(zhuǎn)。
三
一個成功的地方官員要像一個成功的企業(yè)CEO那樣善于經(jīng)營，但是地方官員手中的戰(zhàn)略性自主權(quán)往往不如企業(yè)CEO的經(jīng)營自主權(quán)。盡管地方官員在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時都要或多或少地使用上述五種手段，但是各種層級的官員所能實(shí)施的程度和所實(shí)施的重心卻差別很大。
雖然1994年之后中國實(shí)行了分稅制改革，并被學(xué)者稱為“財政聯(lián)邦主義”，但是重大的經(jīng)濟(jì)權(quán)限仍然高度集中于上層。如果把中國政府比喻為一個超級國家公司，那么中央就是董事會，國家部委就是高級管理層，省級政府就是事業(yè)部，市級以下政府只能算是工廠或車間。對一個地方官員而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性自主權(quán)其實(shí)沒有那么大。一方面，發(fā)展經(jīng)濟(jì)最重要的金融資源、基礎(chǔ)設(shè)施、信息、人事任命權(quán)和政策工具仍然主要掌握在中央及其直屬部門和直屬特大型國有企業(yè)手中。另一方面，每年的中央全會和中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定了下一年或下一個階段的長遠(yuǎn)目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，各省的政府工作報告必須緊密圍繞如何貫徹中央會議精神，根據(jù)本省情況確定重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，甚至確定經(jīng)濟(jì)增長速度、物價漲幅、居民收入、就業(yè)人數(shù)等具體指標(biāo)。下一級的政府都依次根據(jù)上級政府確定的框架，將指標(biāo)分解到本地，確保執(zhí)行上級任務(wù)。從這個意義上講，地方官員如何發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)這個問題，實(shí)質(zhì)上是地方官員如何貫徹執(zhí)行上級精神的問題。通常，地方政府的“書面執(zhí)行能力”總是很強(qiáng)的。它們在年底基本上都能“超額完成任務(wù)”。怪不得，國家統(tǒng)計局公布的加總數(shù)據(jù)每年都要在地方上報數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上向下調(diào)整，而且要獨(dú)立進(jìn)行抽樣調(diào)查。
具體到各個層級的地方官員，在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的方式和重心上也有明顯的差別。不妨考慮一下，同樣是搞好本地經(jīng)濟(jì)，一個省長、一個縣長和一個鄉(xiāng)長的工作有哪些不同？省長可能要把更多的精力放在向中央要政策、向部委要項(xiàng)目上，工作的重心除了提升本地經(jīng)濟(jì)速度之外，還有如何貫徹中央宏觀調(diào)控的目標(biāo)和以及出色地完成中央著重強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)。省長可以將這些大政方針分解為諸如經(jīng)濟(jì)增長、民生工程、環(huán)境保護(hù)和社會穩(wěn)定等可操作、可考核的子目標(biāo)，交給下面的縣市去落實(shí)�？h長的工作可能主要是招商引資和向省里要項(xiàng)目，相當(dāng)于國家公司里的基本戰(zhàn)略經(jīng)營單元（SBU）的負(fù)責(zé)人。而鄉(xiāng)長，如果不是身處本縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大部分的工作仍然是維持社會穩(wěn)定。在上訪日益頻繁的當(dāng)下，在基層化解社會沖突成為維持穩(wěn)定的重要途徑。實(shí)際上，中國過去的政府層級只延伸到縣一級，鄉(xiāng)村向來是依靠自治的。
四
不僅不同層級的地方官員的所作所為不同，而且不同富裕程度的地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式也有明顯的差別。通常越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，縣市一級政府越是容易唱主角；反之，越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，省級政府越是容易唱主角。原因在于，一個地方越是缺乏活力，就越是需要集中政府的資源去激活，自然要由更高級別的政府去牽頭。一個發(fā)達(dá)地區(qū)的政府去招商引資，可能由市長甚至縣長帶隊，而一個欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府去招商引資，通常是省長帶隊，省直機(jī)關(guān)做主力。也難怪，沿海地區(qū)一個縣一年的稅收收入，可能就相當(dāng)于西部地區(qū)一個省一年的稅收收入。財大氣粗啊。
研習(xí)經(jīng)濟(jì)學(xué)的讀者可能會產(chǎn)生疑問：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論告訴我們，產(chǎn)權(quán)、法治等制度安排是經(jīng)濟(jì)增長的根本源泉。難道這些對于一個地方不重要嗎？當(dāng)然不是不重要。問題在于，在現(xiàn)行政治框架下，地方政府在制定法律以及實(shí)施法律方面能做的其實(shí)比較有限。不要忘記，中國是成文法國家，因此由全國人大通過的法律加上由中央部委制定的實(shí)施細(xì)則，留給地方發(fā)揮的空間實(shí)在有限。省級人大當(dāng)然可以制定法規(guī)，但是除非對于那些還處于探索時期的法律法規(guī)，基本上只能照章執(zhí)行。即便省級政府和人大有一定的自由裁量權(quán)，這權(quán)力也受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。有趣的是，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，在執(zhí)行法律和中央政策時，越是擁有更多的靈活性。例如，中央很多政策法規(guī)都會同時提到“規(guī)范”、“引導(dǎo)”和“鼓勵”三個詞。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在執(zhí)行時可能重在“鼓勵”，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份由于缺乏談判力，可能比較謹(jǐn)慎地強(qiáng)調(diào)“規(guī)范”和“引導(dǎo)”。兩字之差，背后的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)含義可謂深刻！
本文發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)學(xué)家茶座》2009年第一輯（總第39輯）
作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士。作者非常感謝撫州市委付長嶺對本文提供的建議。
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